Lång väg från kontroll till tillit

ST-medlemmen Susan Sahlberg, handläggare för antagning vid Mälardalens högskola, fick förra hösten ett uppdrag. Hon skulle skapa en arbetsgrupp och försöka lösa problemet med att studenter som missar uppropet förlorar sin plats.

– Studenterna måste ansöka, tacka ja, registrera sig och komma på uppropet. Om folk missar uppropet tar vi oftast in reserver och då har platsen gått förlorad. Vi har diskuterat det här i flera år, och förra året fick jag uppdraget, en ”nollvision”. Inga studenter skulle mista sin plats på grund av krångliga upprop, berättar Susan Sahlberg.

På initiativ av rektor Paul Pettersson deltar Mälardalens högskola i ett myndighetsnätverk som startats av Tillitsdelegationen, som sedan 2016 på regeringens uppdrag arbetar med att främja tillit i styrning och ledning av den offentliga sektorn. Därför ville man lösa uppropsproblemet med tillitsbaserade arbetsmetoder. Cheferna lämnades utanför, i stället knöt Susan Sahlberg till sig bland andra studentkårens ordförande, studievägledare och personer som arbetar med studieadministration.

Efter att ha vridit och vänt på frågan beslutade gruppen att, med vissa undantag, helt enkelt avskaffa det obligatoriska uppropet. Rektor fattade senare ett kompletterande beslut om justeringar av reglerna för registrering, och i början av hösten sattes modellen på prov för första gången.

– Hittills har det fungerat väldigt bra. Med hjälp av historisk statistik hamnade vi rätt i våra antaganden om hur många reserver vi skulle kalla, och vi har arbetat på ett helt annat sätt med information till studenterna, säger Susan Sahlberg.

Uppföljningen tyder också på att pressen på den administrativa personalen vid terminsstarten har minskat, med färre mejl och samtal från studenter i behov av hjälp.

När rektor i maj tog ställning till reglerna om registrering kommenterade han det på Twitter och kallade beslutet ”historiskt”. Det var det första testet på att ett så kallat tvärteam kunde arbeta enligt modellen för tillitsbaserad styrning, skrev han.

Men för Susan Sahlberg var det långtifrån premiär.

– Jag har arbetat på högskolan i 21 år, och förr var ju det här ett mer etablerat arbetssätt. Men redan för många år sedan fick vi omorganisationer och ny styrelse och ledning, och det blev med åren mer toppstyrt och centralstyrt.

Det är ingen tvekan om vad hon föredrar.

– Ett tillitsbaserat arbetssätt är det bästa och mest effektiva. De som jobbar med frågorna bär på kunskapen och kan hitta lösningarna.

Det är ett synsätt som regeringen säger sig dela och nu försöker föra in i stat, kommuner och regioner. ”Välfärdens proffs ska få vara proffs”, skrev Socialdemokraternas partiordförande Stefan Löfven i en uppmärksammad debattartikel 2013. Ett år senare kunde han tillträda som statsminister, och redan i sin första budgetproposition lade regeringen den ideologiska grunden för det som kom att kallas tillitsreformen.

Då hade det redan länge hörts en kritik mot hierarkiska myndighetsorganisationer, där management och ledarskap betonas och där professionen har svårt att göra sig hörd. Ledningsfilosofin var en del av de styrningsprinciper som med ett samlingsbegrepp kallas new public management, NPM, och som hämtat sin inspiration från det privata näringslivet.

På exempelvis Försäkringskassan har ST-företrädare i flera år framhållit att en stark centralstyrning minskat handläggarnas frihet. Johan Almén i STs avdelningsstyrelse började på myndigheten 2005, och sedan dess har det skett stora förändringar, anser han.

– Den tillitsstyrning som finns sträcker sig kanske till högre chefer, men inte till den första linjens chefer. Och för handläggarna är det mycket mer processtyrt i dag, även på områden där det enligt lag ska finnas ett utrymme för handläggarens bedömning. Sedan har myndigheten ett antal kontrollfunktioner som ska säkra att processerna följs.

Den höga personalomsättningen i Försäkringskassan gör också att det ”kollektiva minnet” av en mer självständig handläggning har bleknat, säger Johan Almén.

– Bland dem som gjort en längre resa finns helt klart upplevelsen av att manöverutrymmet blivit trängre, men en betydande andel är relativt nyanställda och vet inte om något annat än det vi har i dag.

Managementvindarna har även blåst in i de delar av staten där professionen varit som starkast, på universitet och högskolor, anser statsvetaren Göran Sundström på Stockholms universitet.

– Vi har kanske släpat efter den övriga staten, men den traditionella kollegiala styrmodellen är på utdöende. Nu ska det vara linjestyrning och klara hierarkier, där starka chefer förutsätts besluta om måldokument och ha en tydlig ansvarskedja nedåt i organisationen. Man vill inte ha in en massa åsikter ”från sidan”.

En av de principer som kännetecknar new public management och som fått stort genomslag är mål- och resultatstyrning. Den innebär att ägaren sätter upp mål och resultatkrav, men lämnar fältet relativt fritt vad gäller hur målen ska uppnås.

Det låter onekligen tillitsfullt. Men när idén skulle omsättas i praktiken inom vården, skolan och de statliga myndigheterna blev effekten närmast den motsatta.

– Ganska snabbt kom det att handla om att visa upp resultat i detalj. Och om man är samvetsgrann tar man då fram en stor mängd mätetal, vilket ökar administrationen, säger Anders Ivarsson Westerberg, professor i offentlig förvaltning vid Södertörns högskola.

I debatten om new public management har fokus ofta legat just på de detaljerade kraven på resultatredovisning. Enligt kritikerna har de lett till en rapporterings- och granskningshysteri med omfattande administration som följd. Läkare har vittnat om att de inte hinner träffa sina patienter på grund av allt pappersarbete, och lärare säger att de fått allt mindre tid för eleverna.

Hur mycket granskning, uppföljning och utvärdering kostar vet ingen. Anders Ivarsson Westerberg har uppskattat att granskningar av olika slag utgör så mycket som en tredjedel av statens verksamhet.

– Kostnaden för den som granskas är generellt dubbelt så stor som kostnaden för granskaren, säger han.

Forskarna talar också om en möjlig ”transaktionskostnad” i form av minskad tilltro till systemet om de granskade upplever granskningarna som illegitima. Granskningen kan till exempel uppfattas som illasinnat felfinneri, och den kanske inte fångar vad verksamheten faktiskt gör, så kallad särkoppling. Dessutom finns risken att den granskade ägnar stora resurser åt att visa upp en vacker fasad.

En återkommande kritik mot mål- och resultatstyrning är också att den bara kan baseras på mätbara data, vilket kan leda fel i komplexa verksamheter där mycket av det kvalitativa arbetet inte går att sätta siffror på. På ett av Tillitsdelegationens seminarier i våras kallade Ekonomistyrningsverkets generaldirektör Clas Olsson det för ”gatlyktefenomenet”:

– Vi ser inte det vi behöver se, utan bara det som är belyst. Dessutom får vi effekten att man styr hårt ned i stupröret. Resultatstyrningen fångar inte hur verksamheten fungerar i samspel med andra myndigheters verksamhet.

Ordföranden i Tillitsdelegationen är Christina Forsberg. Hon är i dag generaldirektör på Centrala studiestödsnämnden, men var tidigare länspolismästare. I den rollen blev hon väl bekant med det NPM-relaterade fenomen som brukar kallas pinnräkning. Det är ett slags maximering av snabba insatser som ser bra ut i måluppföljningar, men som inte nödvändigtvis ger den bästa samhällsnyttan. Inom Polisen skulle man exempelvis göra ett visst antal nykterhetskontroller på vägarna.

– Det fanns ett klokt tänkande bakom målsättningen, men utformningen ledde stundtals till en missriktad kreativitet. En mängd utandningsprov kunde till exempel genomföras när trafiken var som mest intensiv, under dagtid i veckan. Men då får man inte tag på dem som kör onyktra. För att göra det behöver man vara ute på helgnätter och morgnar.

Under många år har alltså både forskare och professionella pekat på en rad negativa effekter av den NPM-inspirerade styrningen. Och nu signalerar regeringen att man vill ha något annat. Men vad kommer i stället?

Tillitsdelegationen, som regeringen tillsatte 2016, var till en början inriktad på kommuner och regioner, men lade i oktober i år fram ett betänkande om styrning och ledning med tillit i statsförvaltningen. Det består i huvudsak av slutsatser och analyser av olika försöksverksamheter och projekt i det som kallats Tillitsverkstaden och Tillitsnätverket.

Utöver detta innehåller betänkandet två konkreta förslag. Arbetsgivarverket föreslås ta över stafettpinnen från delegationen och få ansvar för den fortsatta utvecklingen av tillitsbaserad styrning på myndigheterna. Delegationen vill också inrätta vad man kallar ”regeringsnära utvecklingsmiljö”, RUM, ett kommittéliknande organ som samlar människor från olika samhällsfält som gemensamt försöker lösa komplexa problem, såsom psykisk ohälsa eller ungdomskriminalitet.

Tillitsdelegationen mönstrar inte ut det kritiserade begreppet mål- och resultatstyrning.

– Vi måste alla leverera ett bra resultat, säger Christina Forsberg. Det är hur vi åstadkommer det som vi behöver förändra.

Både forskning och erfarenhet visar att människors inre motivation stärks när chefen styr med tillit och medarbetarna får utrymme att använda sin kompetens, framhåller hon. Då uppnår man också bättre resultat, och nytta för samhället, medborgarna och medarbetarna.

På Christina Forsbergs egen myndighet Centrala studiestödsnämnden, CSN, försöker man tillämpa tillitsbaserad styrning brett, berättar hon. I utvecklingsarbetet har arbetsgrupper med i huvudsak handläggare fått i uppdrag att lösa ett visst problem, till exempel att hitta kunder som flyttat utomlands. Gruppen analyserar problemet, talar med kunder och samverkanspartner och föreslår ett förändrat arbetssätt.

Innan förslaget genomförs får alla berörda handläggare göra en minivariant av undersökningen. Det är ett lärande som ger en inre motivation, säger Christina Forsberg.

– Man får förståelse för frågan och kan ta ansvar för lösningen. Ibland kan det handla om enkla lösningar, som att ringa upp kunder som missat saker i ansökningsformulären, i stället för att skriva till dem. Den förändringen har kortat handläggningstiderna och ökat kundernas förtroende för oss. Och professionen är stolt över att man kan leverera.

Styrningskedjan på CSN och andra myndigheter börjar ändå i toppen, med regeringens instruktion, årliga regleringsbrev och så kallade myndighetsdialoger mellan departement och myndighetsledning.

Och i politiskt styrda verksamheter finns en logik som inte alltid gynnar tilliten parterna emellan. Orsaken är att medborgarna håller politikerna ansvariga för i princip alla fel och brister i de offentliga verksamheterna. När en skandal inträffar eller när en myndighet anses fungera dåligt är det därför frestande för politiker att peka med hela handen, snarare än att säga att ”jag litar på att myndigheten löser detta”.

Ett omdiskuterat exempel på denna politiska logik är regeringens styrning av Försäkringskassan. Förra året sparkades Ann-Marie Begler under uppmärksammade former från posten som generaldirektör på myndigheten, och i samband med detta ändrades målen inom sjukförsäkringen på nytt. Även under åren före konflikten kring Ann-Marie Begler präglades regeringens styrning av Försäkringskassan av tvära kast, påpekade Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, i en rapport som presenterades några månader senare.

Enligt ISF utgör den ryckiga styrningen en risk för rättssäkerheten och allmänhetens förtroende för försäkringen. De många omställningarna påverkar därtill handläggarprofessionen negativt, konstateras det i rapporten. Personalomsättningen ökar, handläggare blir osäkra på om de gör rätt när riktlinjerna ständigt ändras och introduktionsutbildningen anpassas till det politiska fokus som råder för tillfället. De handläggare som nu rekryteras är i större utsträckning personer ”vars drivkraft är att administrera försäkringen och nå mätbara produktionsmål” snarare än att hjälpa och stötta människor genom personliga möten, skriver ISF.

Regeringens styrning kan alltså lägga krokben för samma regerings ambition att ”låta proffsen vara proffs”. Och de förvaltningspolitiska experterna Anders Ivarsson Westerberg och Göran Sundström är tveksamma till hur stora förändringar tillitsreformen kan åstadkomma. Anders Ivarsson Westerberg ser än så länge inget tydligt brott med new public management:

– Man har försökt att hitta andra styrmodeller, men vad det har blivit är snarare att man tonar ned vissa aspekter av NPM och lyfter fram andra. Man pratar till exempel om kundorientering, som är ett typiskt managementorienterat uttryck, säger han.

Göran Sundström, som sitter i Tillitsdelegationens vetenskapliga råd, reagerar mot att fokus i många myndighetsprojekt varit medborgarnas tillit till myndigheterna, snarare än politikernas och myndighetsledningarnas tillit till professionerna.

– Frågan om medborgarnas tillit är förstås också viktig, men det är två väldigt olika diskussioner. Tillitsdelegationen inrättades för att hitta styrformer bortom NPM, och det här vetter inte alls mot det.

STs ordförande Britta Lejon anser för sin del att bristen på långsiktighet i politiken är en av de faktorer som kan sätta käppar i hjulet för tillitsreformen.

– En räddhågsen myndighetsledning och en nervös politisk ledning är det värsta scenariot. Det är svårt att vara långsiktig med fyraåriga mandatperioder och krav på att visa upp resultat.

Även om hon anser att idén om tillitsbaserad styrning i grunden är positiv från ett medarbetarperspektiv ser hon också andra ”uppenbara risker”, säger hon.

– Tillit förutsätter resurser och mandat i organisationen. Utan det finns risken att cheferna retirerar, och att ansvaret suddas ut och i stället hamnar på medarbetare som varken har betalt för eller förutsättningar för att ta det.

Britta Lejon är inte emot Tillitsdelegationens förslag att låta ansvaret för tillitsreformen gå över till Arbetsgivarverket. Men, säger hon, om arbetsgivarna får ansvaret blir det särskilt viktigt att facken har insyn, och att de lokala fackliga organisationerna får inflytande över hur reformen förverkligas på arbetsplatserna.

Det tycks dock inte vara fallet i alla de projekt som drivits i samarbete med Tillitsdelegationen. I det ovannämnda exemplet på Mälardalens högskola kom facket in först i slutskedet, i mbl-förhandlingar om ändrade regler.

En annan deltagare i Tillitsnätverket är Skogsstyrelsen, som har drivit projekt för bättre stöd till skogsägare och en mer decentraliserad styrning av mål och ramar. Där säger STs avdelningsordförande Royne Andersson att frågan inte alls har diskuterats mellan parterna.

– Vår lokala samverkan fungerar oftast väl, men inte i det här fallet. Jag visste inte ens att de jobbade med detta, så illa är det.

Royne Andersson anser att det finns en del att göra när det gäller Skogsstyrelsens tillit till de egna medarbetarna.

– Det vi upplever är mycket mer av pinnräknande och ett begränsat utrymme för fri tanke och användande av vår kompetens. Man ska genomföra det som planerats, punkt slut. Jag ser en risk att jobbet upplevs som tråkigare och som ett löpande band.

Vidare läsning: Den svenska tillitsreformen har en föregångare i Danmark, där regeringen lanserade sin vision om tillitsbaserad styrning i offentlig sektor 2013.