Det omtvistade tjänsteansvaret

”Att ta bort ämbetsansvaret var förödande.”

”Det vore en självklarhet att vi kan kräva ansvar av dom vi betalar lön till!”

”Det finns en enad, liberalelitistisk politikerklass som inte vill ha ett tjänstemannaansvar.”

När Alice Teodorescu skrev en ledarartikel i Göteborgs-Posten om offentliganställdas tjänsteansvar fick den ett stort antal upprörda kommentarer på Twitter. Tjänstemännens moral, rättrådighet och noggrannhet är en fråga som många har starka uppfattningar om.

För ett antal decennier sedan var de statligt anställda tjänstemännens rättsliga ansvar betydligt mer långtgående än i dag. I sociala medier, på insändarsidor och debattforum sätts stort hopp till att en återgång till den tidigare ordningen skulle lösa en mängd samhällsproblem.

Men frågan har diskuterats länge även på den politiska nivån. Och förra året slog riksdagen fast att det behövs en översyn av tjänstemannaansvaret i syfte att kriminalisera fler fel och försummelser. Sådana brister i den offentliga förvaltningen underminerar allmänhetens förtroende för den, ansåg de folkvalda.

Regeringen har ännu inte tillsatt någon utredning, men facken har satt sig i beredskap för att försvara medlemmarnas intressen. En arbetsgrupp med ombudsmän från ST, Officersförbundet och Polisförbundet har utrett frågan och kritiskt granskat argumenten för en straffskärpning.

– Som jag förstår det vill politikerna öka medvetenheten om vikten av att staten gör rätt, säger STs ordförande Britta Lejon. Och syftet är gott, men åtgärden är fel.

Frågan om den enskilde tjänstemannens ansvar har långa historiska rötter. Fram till 1870-talet fick de statliga ämbetsmännen svära en ed där de lovade att uppfylla kraven på bland annat nit, redlighet, oväld och oegennytta. Och ända fram till 1970-talet kunde en ämbetsman både bli personligen skadeståndsskyldig och straffas i domstol för alla slags fel och underlåtelsesynder. Domstolen kunde även avsätta eller suspendera tjänstemannen från arbetet.

Större delen av dessa straffbestämmelser ströks i den stora ämbetsansvarsreformen 1976. Kvar blev brottet tjänstefel, som kunde leda till böter eller fängelse. Men endast fel i samband med myndighetsutövning var nu straffbara, och ”ringa” fel undantogs från straffansvar.

Myndighetsutövning är tvingande beslut om rättigheter och skyldigheter för medborgare och företag, till exempel beslut om fängelsestraff, skattetillägg och sjukpenning.

Men många arbetsuppgifter på myndigheter är inte myndighetsutövning. Det gäller bland annat affärsmässig verksamhet, löpande inköp och information till allmänheten. När tjänstemän begår fel i samband med sådana arbetsuppgifter kan de ändå komma att straffas – men bara om det som de gjort faller under någon annan brottsrubricering, exempelvis trolöshet mot huvudman.

Bakgrunden till sjuttiotalets ämbetsansvarsreform var att den offentliga förvaltningen vuxit kraftigt, inte minst i kommunerna, och att politikerna ville göra villkoren för de offentliganställda mer lika dem som gällde för privatanställda.

I den privata sektorn styrdes förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare främst genom kollektivavtal. Statsanställda och kommunanställda hade fått förhandlings- och konflikträtt 1966, och även sanktioner mot anställda som begått fel borde i första hand hanteras på arbetsplatsen och inte i domstol, resonerade man. Myndigheterna skapade ett disciplinförfarande med interna beslut om löneavdrag och varning vid mindre förseelser. Vid grov misskötsamhet kan arbetsgivaren säga upp eller avskeda den anställde.

Men alla var inte nöjda med förändringen. Flera borgerliga partier återkom med motioner om skärpta regler för tjänstefel, och 1989 gjordes en justering. Tjänstefel blev då straffbart ”vid myndighetsutövning”, mot det tidigare ”i myndighetsutövning”. Därmed inkluderades handlingar som inte direkt var myndighetsutövning, men som hade betydelse för hur myndighetsutövningen senare blev.

Sedan dess har lagstiftningen legat fast, men det har pyrt under ytan. Det har funnits ett långvarigt och växande missnöje med att så få fälls för tjänstefel, samtidigt som ett antal större myndighetsskandaler har briserat i media. Mellan 2009 och 2017 gjordes närmare 62 000 anmälningar om tjänstefel, men endast 126 fall lagfördes. Påföljden blev i flertalet fall böter, och ingen dömdes till fängelse under perioden.

Juristen Thomas Bull, ledamot av Högsta förvaltningsdomstolen, är en av kritikerna. Han har jämfört uppklaringen av tjänstefel med uppklaringen av cykelstölder – 1 procent.

– Den straffrättsliga regleringen har visat sig väldigt svag, säger han. Om man ska vara lite rättshaveristisk ligger det något i föreställningen att felaktigt agerande aldrig straffas, säger han.

Visserligen kanske 80 procent av anmälningarna är uttryck för ilska och besvikelse snarare än att fel har begåtts, bedömer han.

– Men det går att göra ganska grova fel utan att något händer.

Thomas Bull ser flera möjliga skäl till det.

– Många gånger står ord mot ord om vad som hänt, och utredningarna ligger långt ned på polisens prioritetslista. Dessutom är ringa fel inte straffbara, och det verkar som att domstolarna bedömer fel som ringa om det inte finns klara beslutshierarkier, eller om det inte är helt klarlagt vad som gäller i ett visst avseende.

De flesta fall som går till domstol rör myndigheter inom rättsväsendet, konstaterar han.

– Det är de klassiska delarna av nattväktarstaten, där man har kvar en rest av ämbetsansvarstänkandet. Domare döms exempelvis för att ha räknat fel på dagar i häkte. Men inom Försäkringskassan, kommunal socialtjänst och andra stora verksamheter som rör medborgarna är det få fall.

Thomas Bull gissar att många myndigheter föredrar att hantera interna fel internt, i personalansvarsnämnder där man kan utmäta disciplinstraff eller besluta om uppsägning utan att det uppmärksammas i medierna.

Riksdagsledamoten Ida Drougge, M, som motionerat flera gånger om skärpta regler för tjänstefel, tycker att de partssammansatta personalansvarsnämndernas roll är problematisk.

– Nämnderna är väldigt slutna, och vanliga medborgare har inte förtroende för att de dömer rättvist. Man tycker inte att fack och arbetsgivare representerar en som medborgare.

Hon får medhåll av Thomas Bull, som vill se mer offentliga sanktioner, att den felande ”får sitta vid skampålen” som han uttrycker det. Det är också en tydlig varning till den som ännu inte gjort något fel, anser han.

– Straffansvar kan forma en kultur. Det klassiska exemplet är rattfylleri. Sedan man började döma till fängelse har människors syn på att köra berusad ändrats rätt mycket. Förr i tiden drack domarna på tingsrätten i Uppsala snaps till lunch – det är en omöjlighet i dag.

Ida Drougge skrev under förra riksdagsåret en motion där hon föreslog att brottet tjänstefel inte enbart ska gälla myndighetsutövning, att även ringa brott ska kriminaliseras och att tjänstemän – som före sjuttiotalets ämbetsansvarsreform – ska kunna dömas av domstol till avsättning och suspension.

Motioner i den andan har under många år lämnats in av enskilda ledamöter och partier, men svaret har blivit att bestämmelsen om tjänstefel är ”väl avvägd och ändamålsenlig”.

Men förra året var alltså stenen urholkad. Samtliga borgerliga partier och Sverigedemokraterna reste i riksdagen krav på en utredning om möjliga skärpningar av lagen, och varken regeringspartierna eller Vänsterpartiet motsatte sig det.

Riksdagens beställning är att det straffbara området bör utvidgas, utan att man för den skull går tillbaka till det regelverk som gällde före ämbetsansvarsreformen. Lagen ska ”anpassas till dagens förhållanden och ge ett modernt och tydligt straffrättsligt skydd för den offentliga verksamheten och medborgarnas rättssäkerhet”.

Vad det kan innebära återstår att se, men flera av de personer som Publikt talat med pekar på upphandling som ett område där tjänstemäns fel kan bli straffbara, även när det inte rör sig om myndighetsutövning.

– Vi har haft stora skandaler i upphandling utan att någon straffats. Upphandlingen har också ökat väldigt mycket de senaste årtiondena. Vi ligger efter i hur man följer upp ansvaret, säger Ida Drougge.

Lotti Ryberg-Welander, lektor i juridik vid Malmö universitet, tror att ”ringa tjänstefel” kan komma att föras in under det straffbara området.

– Det verkar som att politikerna inte tycker att det räcker med personalansvarsnämnderna vid smärre fel, säger hon.

Lotti Ryberg-Welander är i likhet med Thomas Bull kritisk till hur anmälningarna om tjänstefel hanteras i dag. Brotten utreds inte tillräckligt, anser hon. Däremot är hon osäker på om en utvidgning av tjänsteansvaret i slutändan skulle vara till nytta för medborgarna.

– Man kan ju straffas redan i dag. Men det kanske skulle öka uppmärksamheten kring frågan och medvetenheten om vilket ansvar man som enskild tjänsteman har.

Ett argument som ofta förs fram av dem som vill skärpa tjänsteansvaret är att det skulle ge myndighetsanställda råg i ryggen, så att de lättare kan säga nej om ledningen begär att de ska göra något de vet är fel. Men det argumentet är Lotti Ryberg-Welander tveksam till. I dagens offentliga verksamheter har

arbetsgivaren stärkt sina positioner väsentligt jämfört med på ämbetsmannatiden, påpekar hon.

– Då var många tjänster enbart reglerade i lagar och författningar, och ett stort antal tjänstemän var oavsättliga. Nu styr arbetsrätten relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare, och där har arbetsgivaren en ganska långtgående rätt att leda och fördela arbetet.

Även statsvetaren Göran Sundström vid Stockholms universitet vill problematisera tjänstefelsdebatten genom att sätta in den i ett större sammanhang.

– Sedan myndigheterna på 1990-talet började styras med mål- och resultatstyrning och new public management, NPM, har de alltmer börjat likna företag. Om man ändrar tjänstefelsreglerna utan att titta på de andra NPM-reformerna blir det som att sätta plåster på ett väldigt stort sår.

Han är också tveksam till om skärpta straff stärker tjänstemännens integritet gentemot chefer och andra påtryckare. Mål- och resultatstyrningen har lett till att anställda identifierar sig mer med sin myndighet än med staten, bedömer han.

– Och chefskapet betonas enormt mycket i dag. Det finns en stor samsyn i statsvetenskaplig forskning att identiteten förändrats och att en tystnadskultur spridit sig. Som tjänsteman är man en bricka i ett företag där chefen bestämmer. Med ett skärpt straffansvar får vi kanske ännu räddare tjänstemän som inte vågar göra någonting.

Det Göran Sundström ser som nödvändigt är snarare att – efter decennier av fokus på effektivisering, chefskap och enskilda myndigheters måluppfyllelse – satsa på att stärka statstjänstemannarollen och förståelsen för de speciella krav som gäller i offentlig verksamhet.

– Det sticker förstås i ögonen när en skandal rullas upp och generaldirektören flyttas men behåller sin lön. Men enbart skärpta straff hjälper inte. Man måste ställa frågan varför de här skandalerna uppträder.

Trots de systemkritiska invändningarna är Göran Sundström öppen för att det kan behövas ändringar i reglerna om tjänstefel, exempelvis för att lättare komma åt fel vid upphandling.

Även STs ordförande Britta Lejon ser vissa problem med hur offentlig upphandling fungerar i dag.

– Risken finns överallt där det finns pengar att tjäna. Och Sverige är ett litet land som upphandlar för stora summor.

Om regelverket ska skärpas behöver man analys- era olika delar av offentliga verksamheter och skapa mer specifika skyddsregler, exempelvis för upphandling, anser Britta Lejon.

– Helt klart behöver staten bli bättre på vissa saker. Men generella regler blir kontraproduktiva. Vi får statstjänstemän som är rädda och inte vågar fatta beslut.

ST och de andra TCO-förbunden i staten arbetar nu för att försöka påverka regeringens utredningsdirektiv och det kommande utredningsarbetet. En argumentationslinje är att balanspunkten mellan sanktioner å ena sidan och de anställdas förutsättningar att göra rätt å den andra kan hamna fel.

– Till en del handlar felaktigt agerande om att ledarskapet har dåliga förutsättningar. Och ibland har man i grunden för lite resurser, för få handläggare.

Britta Lejon tycker att utredningen även borde titta på myndigheternas juridiska möjligheter att rättsligt stödja medarbetare som utsätts för hot och otillbörlig påverkan, se över straffskalan för olaga hot och statens skadeståndsansvar när medborgare drabbas av fel i handläggningen.

Hon håller också med Göran Sundström om att den moderna styrningen av myndigheterna fått olyckliga konsekvenser.

– Med ett ensidigt fokus på effektivitet riskerar man att tappa bort viktiga frågor. Ett exempel är Transportstyrelsen som lade ut it-verksamhet på utländska företag med personal som inte var säkerhetskontrollerad. Om fokus hade varit att värna rikets säkerhet hade det kanske inte hänt. 