Tilliten minskar när favoriter handplockas

När Monica Rodrigo tillträtt som generaldirektör på Ekobrottsmyndigheten 2018 anställde hon i rask takt tre av sina tidigare kolleger från Rättsmedicinalverket på posterna som stabschef, digitaliseringschef och kommunikationschef. Dagens Nyheter uppmärksammade att hon själv var med och valde ut vilka som skulle gå vidare i anställningsprocesserna och att hon deltog i intervjuerna.

Rekryteringarna har fått negativa följder för hela organisationen, anser anställda och fackliga företrädare som Publikt talat med.

– Kompisrekryteringarna 2018 är fortfarande en hämsko för vår myndighet, säger en anställd. Om du är lojal mot myndigheten är det inte säkert att du uppfattas som lojal. Du ska vara lojal mot chefen.

De anställda och tidigare anställda på Ekobrottsmyndigheten som Publikt intervjuat vill alla vara anonyma av rädsla för repressalier. Deras samstämmiga bild är att handplockning till toppskiktet skapat en dysfunktionell arbetsplats, där osjälvständiga mellanchefer, toppstyrning på detaljnivå och brist på dialog om verksamheten går hand i hand med tystnadskultur och repressalier mot anställda som uttrycker åsikter som avviker från ledningens.

Arbetsmiljön på Ekobrottsmyndigheten är ”oerhört giftig och skadlig” sammanfattar en anställd. ”Extremt lågt i tak, har aldrig varit med om maken”, framhåller en annan. En tredje säger att ”alla på vår enhet är djupt missnöjda”. ”Generaldirektören styr med skuld och skam”, hävdar ytterligare en person. En tidigare anställd säger: ”Glöden i en av Sveriges viktigaste myndigheter har falnat. Det är så tragiskt.”

Flera vittnar om att de fått uppsträckningar av chefen för saker de framfört på möten. Detta drabbar även chefer.

– Det blir snackisar om utskällningar till höger och vänster av höga chefer inför andra höga chefer, berättar en anställd.

Pia Rothe är ombudsman på ST och ansvarar för stödet till den lokala ST-avdelningen på Ekobrottsmyndigheten. Hon säger till Publikt att följderna av den nya ledningsstrukturen blivit allvarliga även från ett fackligt perspektiv.

– Det är så många chefer och andra anställda som har slutat att det inte är någon ordning alls. Vi har också haft många ärenden om felaktiga omplaceringar.

Ett annat bekymmer är, enligt Pia Rothe, att den nya ledningen ifrågasätter både fackligt arbete som sådant och tiden som krävs för att arbeta med skyddsfrågor och fackligt arbete.

– Det är ett växande problem, och de förtroendevalda har mått väldigt dåligt.

Alla som Publikt talat med ser ett samband mellan arbetsmiljön och myndighetens rekryteringar. Förutom de tre chefspersoner som Monica Rodrigo hämtade från sin tidigare arbetsplats har flertalet av de högsta cheferna lämnat myndigheten sedan 2018.

Enligt de anställda har chefernas lojalitetsband till generaldirektören inte bara skapat psykosociala arbetsmiljöproblem. Effekten har också blivit att lojalitet har gått före kompetens vid rekryteringar, och att cheferna inte kan driva myndigheten framåt på ett bra sätt.

Publikt har upprepade gånger sökt Monica Rodrigo för en telefonintervju, för att ge henne möjlighet att kommentera påståendena om allvarliga missförhållanden på myndigheten. Hon har dock avböjt en intervju. I stället har Publikt fått skriftliga kommentarer från Monica Rodrigo i mejl från HR-chefen Ylva Sundberg. Där framför hon att hennes bild är att ”arbetsmiljön på Ekobrottsmyndigheten överlag är god” och att hon inte känner igen kritiken. Men vid en enhet på huvudkontoret finns behov av särskilda arbetsmiljöinsatser, varför en extern konsult arbetar med gruppen, skriver hon.

Vad gäller anställningarna av chefer hävdar Monica Rodrigo att alla tillsättningar skett utifrån lagstiftningens krav på saklig grund, såsom förtjänst och skicklighet, och att hon känner sig trygg med rekryteringarna.

Hon bedömer också att effektiviteten i verksamheten i huvudsak är god.

Ekobrottsmyndigheten är inte den enda myndigheten där medierna under senare år beskrivit misstänkta riggade rekryteringar på hög nivå. Liknande berättelser har publicerats om bland andra Åklagarmyndigheten, Rättsmedicinalverket och Tullverket.

På Åklagarmyndigheten anställde den nya riksåklagaren Petra Lundh en tidigare kollega från Södertörns tingsrätt som rättschef, och även en annan kollega från den tidigare arbetsplatsen har rekryterats. Rättschefens dotter och en annan tidigare kollega fick tidsbegränsade anställningar, rapporterade Dagens Nyheter.

På Tullverket fick en politisk tjänsteman, statssekreteraren på justitiedepartementet Charlotte Svenson, jobbet som generaltulldirektör 2018. Efter en avbruten rekryteringsomgång anställde hon en tidigare kollega från departementet som rättschef.

Även i skandalen på Riksrevisionen 2016, då alla tre riksrevisorer avgick, fanns det misstankar om fel vid rekryteringar. Innan riksrevisor Margareta Åberg lämnade sin post gav hon Hans-Gunnar Axberger, professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet och före detta justitieombudsman, i uppdrag att utreda om det funnits formella fel och brister.

Hans-Gunnar Axberger konstaterade att flera inslag i rekryteringsprocesserna bidragit till ”en samlad bild som inte inger förtroende” – exempelvis inriktning mot egna nätverk inom bland annat Regeringskansliet, riksrevisorernas personliga kontroll och övertalning av utvalda kandidater.

Att medierna har kunnat berätta om flera misstänkta handplockningar till topposter under senare år kan vara en slump eller bero på ökad mediebevakning. Men forskare som Publikt talat med bedömer att det sannolikt är fråga om en växande företeelse.

– Jag kan inte säga om det är ett helt nytt fenomen eller ej, men generellt har respekten för lagar, regler och värdegrund sjunkit rätt rejält de senaste två decennierna. Man tycker inte att det är en stor grej om man anställer sin kusin eller raderar mejl, säger Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet.

Louise Bringselius, lektor i företagsekonomi vid Lunds universitet och tidigare forskningsledare i statliga Tillitsdelegationen, berättar att hon får höra många berättelser på temat när hon är ute och pratar med myndighetsfolk.

– Jag skulle vilja forska om det, men det finns stora metodmässiga svårigheter. Utifrån de signaler jag får är jag ganska övertygad om att riggade rekryteringar blivit väldigt vanliga på sina håll, i synnerhet på höga poster med tunga beslutsmandat, säger hon.

Statsvetaren Göran Sundström vid Stockholms universitet har lika lite som Louise Bringselius några hårda data att resonera utifrån, men han och andra statsvetare har studerat förändringar i synen på förvaltningen som kan bädda för en mer lössläppt inställning till hur rekryteringar ska gå till. Han pekar på reformer enligt så kallad new public management, som sedan 1980-talet styrt mot mer företagslika myndigheter.

– Det är ju inte som en på- och av-knapp, svart eller vitt, men vi har genom vridningar från idealtypen ”myndighet” till idealtypen ”företag” skapat en ny syn på vad en myndighet är. Förändringar i sättet att rekrytera är tydliga och helt i linje med de reformerna, säger han.

Det statsvetarna kallar idealtypen myndighet kännetecknas av att myndigheten ser sig som en del av den större helheten staten, där man styrs av byråkratiska regler och där beslutande tjänstemän är direkt ansvariga inför lagen. Motsatsvis är idealtypen företag en verksamhet som identifierar sig med det egna varumärket, där beslutsfattandet styrs av mål och ledarskapets ansvar betonas.

Även Louise Bringselius och Olle Lundin ser faktorer som de misstänker ökar risken för riggade rekryteringar. Louise Bringselius pekar på kortare anställningstider, en ängslighet för fel och misstag och en ny syn på lojalitet.

– Förr var det en dygd att vara lojal mot uppdraget, att vara en expert med fördjupad kunskap. Nu ska man vara flexibel och anpasslig, och lojaliteten med överordnade chefer värderas högre, säger hon.

Olle Lundin varnar för en överdriven önskan att effektivisera, vilket också kan påverka rekryteringsprocesserna.

– Det finns en sorts sjukdom att det alltid är väldigt bråttom, och då uppfattar man myndighetsformen som klumpig, stelbent och långsam, säger han.

Det finns spärrar mot oegentligheter när myndigheter nyanställer. De har en ganska strikt mall att följa, som gäller för såväl höga chefspositioner som andra anställda. Lagen om offentlig anställning slår fast att tjänster ska utannonseras och att ”förtjänst och skicklighet” ska avgöra vem som får jobbet. Sökande som anser sig felaktigt förbigångna kan överklaga myndighetens tillsättning till Statens överklagandenämnd.

Men regleringen har sina begränsningar. En myndighet som vill ha en intern kandidat kan i vissa fall bara annonsera på myndighetens intranät och någon form av fysisk anslagstavla i lokalerna. Justitieombudsmannen, JO, har kritiserat både Läkemedelsverket och Finansinspektionen för att ha gjort just detta när tjänsten egentligen borde ha annonserats externt.

Om myndigheten vill handplocka en viss person går det också att hänvisa till det vaga begreppet personlig lämplighet. Bland de omdiskuterade rekryteringarna på Ekobrottsmyndigheten fanns en överklagan gällande tjänsten som kommunikationschef. Myndigheten anförde till nämnden att man ”lagt stor vikt vid personliga egenskaper och förmågor” vid valet av person, och nämndens beslut blev ett kortfattat, mallat avslag på överklagandet.

STs förra förbundsordförande Annette Carnhede har suttit i många år i Statens överklagandenämnd. Hon anser att just personlig

lämplighet är den svåraste faktorn att bedöma när nämnden ska avgöra om en myndighet valt rätt person enligt kriterierna förtjänst och skicklighet.

– Vi kräver alltid en stark motivering, men det är klurigt att bedöma förtjänst och skicklighet när arbetsgivaren hänvisar till personlig lämplighet.

Den klagande måste vara uppenbart skickligare än den som fått jobbet för att nämnden ska ändra myndighetens beslut.

– Det krävs rätt mycket för det, konstaterar Annette Carnhede. Ibland kan man nästan sitta och tänka att här är något djävulskap, men man kan inte sätta fingret på det och måste släppa igenom.

Statistiken talar sitt tydliga språk. Av de 340 ärenden som överklagandenämnden avgjorde förra året inom den civila statsförvaltningen fick fyra personer rätt, och i fyra fall begärde nämnden en ny utredning. Annette Carnhede beskriver två fall där den klagande fick rätt.

– Det var en arkivarie på en länsstyrelse, där en person med flerårig erfarenhet av sådana arbetsuppgifter förbigicks av en sökande med enbart praktik. Det andra ärendet gällde en utredare på Polisens bedrägerienhet, där arbetsgivaren utan att ange någon grund hävdade att den klagande inte var personligt lämplig, trots att personen hade goda vitsord.

Fallen visar att fel begås även vid tjänstetillsättningar på handläggarnivå. Ett annat exempel, som aldrig nådde Statens överklagandenämnd, är Riksbankens utlysning av en forskningstjänst förra hösten. En kvinna som sökte tjänsten fick veta av den rekryterande tillförordnade enhetschefen att tjänsten var vikt för en annan person. Denne var redan anställd på Riksbanken och hade skrivit en artikel tillsammans med chefen.

Kvinnan anmälde hanteringen till myndighetens personalansvarsnämnd, som nyligen beslutade att tilldela chefen en varning. Förutom att förtjänst och skicklighet inte prövades sakligt i detta fall var chefen jävig, konstaterade nämnden.

Enligt nämnden fanns dock förmildrande omständigheter, bland annat att rekryteringen föreföll ”ligga i linje med hur tidigare anställningsärenden har handlagts”. Det var alltså inte fråga om en engångshändelse.

De anmälningar som går till överklagandenämnden kan vara toppen av ett isberg. Människor kan avstå från att överklaga en tillsättning som gått dem förbi, av rädsla för negativa personliga konsekvenser. Under sin tid som ordförande i ST mötte Annette Carnhede lokala fackliga företrädare som själva sökt jobb som de inte fått och som funderat på att överklaga besluten.

– Men då har chefen sagt att om jag vore som du skulle jag inte göra det, berättar Annette Carnhede.

Louise Bringselius påpekar – med sitt perspektiv från Lund – att ett stort antal myndigheter ligger i Stockholm och att många där känner varandra, i synnerhet på högre tjänstenivåer.

– Att stämplas som besvärlig i Stockholm är ett pris som få vill betala, säger hon.

Trots att rekryteringar i staten är reglerade tycks det alltså praktiskt möjligt att öronmärka en tjänst för en viss person. De forskare Publikt talat med är ense om att det troligtvis får negativa effekter, både i myndigheten och för allmänhetens bild av statsförvaltningen.

Den internationella forskningen om riggade myndighetsrekryteringar handlar främst om tillsättningar på politiska grunder. Statsvetaren Carl Dahlström vid Göteborgs universitet har deltagit i ett forskningsprojekt i frågan. Han understryker att politiska tillsättningar är ovanliga i Sverige, men de förekommer och uppmärksammas. Exempelvis har antalet politiska tjänstemän i Regeringskansliet ökat kraftigt under senare år.

Politiska favoriseringar syns också när regeringar utser nya myndighetschefer.

– Om vi tittar på samtliga rekryteringar av generaldirektörer mellan 1960 och 2014 kan man se att sannolikheten för att en generaldirektör byts ut ökar dramatiskt när man byter färg på regeringen. Det visar sig också att myndigheter får en högre budget när generaldirektören har samma politiska färg som den sittande regeringen.

Forskningen om politiserade förvaltningar visar att risken för korruption, ineffektivitet och brist på utvecklingskraft ökar när höga förvaltningschefer har sin främsta lojalitet mot regeringen. Huruvida motsvarande effekter uppstår när en hög myndighetschef själv handplockar sina närmaste medarbetare har forskningen inget konkret svar på.

– Men om en generaldirektör rekryterar personer som är lojala mot henne eller honom sitter de på generaldirektörens mandat, och man kan tänka sig att det då blir svårare för dem att stå upp för en avvikande uppfattning, säger Carl Dahlström.

Han framhåller att det inte är konstigt att generaldirektörer vill ha personer omkring sig som de litar på och vet sedan tidigare hur de jobbar.

– Men om organisationen uppfattar att lojaliteten är högre värderad än kompetensen är det en tydlig signal till alla att vara lojala mot beslut. Det kan göra organisationen som sådan dummare.

Även i privata företag, där en vd har friare händer att välja underlydande chefer, syns risker med att söka kompetens i en snäv krets bekanta. Det säger Charlotte Holgersson från Kungliga Tekniska högskolan, KTH, som i många år forskat om ledarskap.

– Om man sitter på en väldigt exponerad position är det lätt hänt att man väljer personer som man känner sig trygg med och som man vet är lojala och kan leverera. Men det finns forskning bland annat efter finanskrisen 2008 som indikerar att homogena ledningsgrupper och styrelser faktiskt är skadliga för verksamheten och samhällsekonomin i stort.

Louise Bringselius varnar för att kompisrekryteringar tenderar att sprida sig som ringar på vattnet.

– Det är problemet, det stora mönstret – om en gör det kan en annan göra det. Och det är ledningen som sätter standarden.

Om sådana rekryteringar görs till toppositioner kan de även skapa en tystnadskultur på arbetsplatsen, framhåller hon.– En medarbetare kanske inte kan gå till chefens chef och klaga om man vet att de har hållit ihop i tjugo år. Den som i stället är följsam och inte protesterar mot lagbrott och bristande etik kan göra karriär genom att följa efter, som på ett snöre.

Både hon och Olle Lundin anser att riggade rekryteringar är en form av korruption.

– Många tycker att ordet är för starkt, men agerandet uppfyller alla vedertagna kriterier för korruption, säger Olle Lundin.

De två forskarna har uttalat sig och skrivit artiklar om frågan, men saknar en bredare diskussion. Det finns instanser som skulle kunna ta en mer aktiv roll, anser de. Myndigheternas jurister är en sådan grupp, enligt Olle Lundin.

– Deras roll ser väldigt olika ut. På vissa myndigheter är de tillbakadragna, men på andra sitter de med i ledningsgruppen och kan vara med och tänka.

Louise Bringselius räknar upp flera andra möjliga aktörer: departementens myndighetshandläggare, internrevisorer, politiker och högt ansedda generaldirektörer borde häva upp sin röst. Internt på myndigheterna finns också en potential på personalavdelningarna, säger hon.

– Det är inte fel att personalfunktionen ibland får fungera lite som en etisk polis och oberoende part. De ska inte vara ett stöd i att formulera vinklade annonser.

Även fackliga organisationer har möjligheter att påverka, anser hon.

– De fackliga företrädarna har en viktig roll i att hävda meritokratiska rekryteringar.

På Ekobrottsmyndigheten hjälpte dock inte fackliga protester mot de tre påstådda kompisrekryteringarna.

– Vi kunde inte göra en formell erinran, eftersom vi saknade underlag och insyn, säger STs tidigare avdelningsordförande Ylva Nilsson. Andra kandidater hade bättre meriter, men enligt ledningen var intervjuer och referenstagning avgörande och där hade vi ingen information. Men vi reagerade!

Ylva Nilsson har i dag lämnat Ekobrottsmyndigheten ”långt bakom sig”. Anställda som är kvar och som Publikt talat med berättar att de påverkas starkt av den situation som chefsrekryteringarna bidragit till att skapa.

”Jag mår dåligt, sover dåligt och är på kontoret så lite jag kan. Det här är en extrem arbetsmiljö”, säger en av dem.