Utmanande uppdrag att vara chef i staten

”Första linjens chefer har haft en tung situation länge, men det har blivit ännu tuffare på senare år”, säger Malin Almkvist Klaesson, avdelningsordförande för ST inom Kronofogden.

Det är en bild som delas av ST-företrädare på flera andra myndigheter som Publikt talat med. Ett förändrat politiskt klimat, många olika styrsignaler och ökad administration är några av de anledningar som lyfts fram. Malin Almkvist Klaesson framhåller också att svårigheterna att rekrytera och behålla medarbetare är ett växande problem.

– Många chefer kämpar i dag med att lappa och laga bara för att få verksamheten att gå runt.

Att chefer i statsförvaltningen ofta har en ansträngd arbetssituation bekräftas av den arbetsmiljöundersökning som ST genomförde i maj 2022. 62 procent av de svarande chefsmedlemmarna uppgav då att arbetsbördan ökat under de senaste två åren. 74 procent svarade att de ofta känner sig stressade.

Majoriteten av de ST-företrädare som Publikt talat med anser att cheferna många gånger saknar rätt förutsättningar för att utöva ett bra ledarskap. Men från att ha varit en fråga i skymundan, är chefernas arbetsförhållanden något som på sistone lyfts på flera statliga arbetsplatser. På Skatteverket, exempelvis, gjorde internrevisionen för drygt ett år sedan en granskning av sektionschefernas förutsättningar.

”Sektionscheferna har en ansträngd arbetssituation där krav och resurser inte balanserar fullt ut och där bland annat utrymme för kompetensutveckling och reflektion saknas”, konstateras i rapporten, som publicerades i december 2021.

Ett skäl till att situationen ser ut som den gör är att Skatteverket under många år gjort sig av med administrativ personal, trots att de arbetsuppgifter dessa medarbetare utfört inte försvunnit. De har i stället landat i chefernas knä, konstaterar Anders Tell, avdelningsordförande för ST inom myndigheten.

– Tiden äts upp av den ständigt ökade administrationen och många chefer tycker att de har svårt att hinna med det som de själva anser är viktigast, att leda arbetet och utveckla sina medarbetare, säger han.

Att de administrativa uppgifterna är för många och tar för mycket tid är en bild som delas av många chefsmedlemmar inom ST. I förbundets arbetsmiljöundersökning uppger närmare hälften av de cirka 400 svarande att de inte har tillräckligt administrativt stöd.

Ett annat problem som Anders Tell på Skatteverket lyfter fram är det enorma informationsflödet. Cheferna får hela tiden en strid ström av information från myndighetsledningen som de är ålagda att processa och föra vidare till sina medarbetare, vilket många upplever som svårhanterligt, menar han.

– Tiden det tar att sätta sig in i all information uppifrån finns inte. Det gör dels att ledningens styrning inte får effekt ute i verksamheten, dels att känslan av att man som mellanchef bara är ledningens marionettdocka får fäste.

Många chefer upplever att det inte finns någon ände på arbetet, det finns alltid mer att göra, konstaterar Anders Tell.

– Risken för utmattning är påtaglig, och det finns chefer som hoppat av sitt uppdrag för att de sett det som omöjligt, säger han och tillägger att chefsförsörjningen inom myndigheten emellanåt är problematisk.

– Mellanchefer rekryteras som regel internt och vi ser ingen rusning till de posterna direkt.

Skatteverket är en av flera statliga myndigheter som tillämpar tidsbegränsade chefsförordnanden. Sektionschefer tillsätts på tre år och en person får sitta högst två treårsperioder på samma chefspost. Enhetschefernas inledande förordnande är vanligtvis på fem år, med möjlighet till tre års förlängning.

Det finns både förespråkare och kritiker av sådana system, även inom Skatteverket. Men Anders Tell tror inte att det är de tidsbegränsade förordnandena som är orsak till de problem han ser med att rekrytera chefer.

– De anställda ser ju att de rätta förutsättningarna för att kunna göra ett bra jobb som chef saknas, säger han.

Men Skatteverkets HR-avdelning delar inte bilden att det är svårt att rekrytera chefer, givet utmaningar som exempelvis den hårda konkurrensen om kompetens på arbetsmarknaden. För att säkra den framtida chefsförsörjningen ser myndigheten dock ett behov av att intressera fler medarbetare för att testa på ett ledarskap, samt att utveckla befintliga chefer i rollen som ledare, berättar Sofia Martell, chef vid enheten för ledarskap, medarbetarskap och arbetsmiljö:

– Vi har gjort om våra chefsutbildningar. Dels har grundutbildningen som alla nya chefer måste gå fått nya inslag, dels håller vi just nu på att upphandla ett ledarutvecklingsprogram som vänder sig till alla chefer och ledare inom myndigheten.

Programmet går ut på att träna på sådana beteenden som Skatteverket slagit fast att myndighetens ledarskap ska präglas av, till exempel en helhetssyn med fokus på kundvärde och tillit till sin egen och andras förmåga, säger Sofia Martell.

Hon berättar också att det utöver internrevisionens rapport gjorts ytterligare analyser och granskningar av chefernas förutsättningar, som bland annat lett till att myndigheten nu ser över om chefsförordnandena ska finnas kvar i framtiden och hur långa de i så fall ska vara. Beslut om detta väntas under våren.

Sofia Martell konstaterar, precis som Anders Tell, att många chefer upplever administrationen som en börda.

– Internrevisionen lyfter fram att stödfunktionerna i sin iver att effektivisera ibland skapar betungande pålagor för cheferna. I dag är vi bättre på att analysera vilka konsekvenser olika effektiviseringar kan få för cheferna, för att kunna minimera dem. Vi har också blivit bättre på att samordna stödfunktionerna, till exempel HR och ekonomi, för att minska risken att våra aktiviteter krockar i tid.

Även inom Försäkringskassan har chefernas förutsättningar undersökts och analyserats internt på senare tid. Den generella bild som framkommit är att myndighetens 750 till 800 chefer har ett tungt uppdrag och att det finns brister i förutsättningarna att kunna vara en närvarande ledare för sina medarbetare, berättar Thomas Åding, avdelningsordförande för ST inom Försäkringskassan.

– I ledningens styrsignaler till cheferna har fokus tidigare legat på att säkerställa produktionen, det vill säga att chefernas jobb har varit att se till att tillräckligt många beslut fattas. Men man har inte varit så tydlig till cheferna om att de ska finnas där för medarbetarna. Man har inte lyckats stötta eller möjliggöra för det uppdraget.

Sedan något år pågår ett arbete inom myndigheten för att tydliggöra chefsrollen och stärka det tillitsbaserade ledarskapet, men Thomas Åding är osäker på om det är tillräckligt.

– Chefer har tydligt uttalat behov av bättre förutsättningar i sina uppdrag. Det är viktigt att de upplever att förändringar till det bättre också sker. Tid är en viktig komponent för att inte riskera en alltför hög personalomsättning bland myndighetens chefer. Och då är en stor fråga hur lång tid det tar innan förändringarna har genomsyrat alla chefsled och alla avdelningar. Arbetet med ett förändrat ledarskap har pågått en tid nu, och än märker inte cheferna av så stora effekter, säger han.

Men Andreas Vicsai, enhetschef på Försäkringskassan i Göteborg, tycker att det senaste årets arbete med ledarfilosofi har gjort hans jobb tydligare.

– Nu finns det ett sammanhang och en röd tråd i vad som förväntas av mig, säger han.

I Försäkringskassans arbete med att förtydliga chefsuppdraget har ledarfilosofin sammanfattats i form av en kompass som visar vad cheferna behöver och ska utgå ifrån i sitt arbete. I mitten av kompassen vilar de rättsliga principerna i den statliga värdegrunden. Väderstrecken pekar ut de delar som chefsuppdraget utgörs av: arbetsordning, chefsroll, styrfilosofi och ledarfilosofi.

För en utomstående säger kompassen kanske inte så mycket, men Andreas Vicsai, som deltagit i en lokal workshop som handlat om den, menar att den tydliggjort för honom hur det tillitsbaserade ledarskapet ska tillämpas.

– Att inspirera och coacha medarbetarna till att äga de frågor de arbetar med är en nyckelfaktor för ledarskapet, men ibland behöver man givetvis också vara chef och bestämma kring sakfrågor. Jag tycker att det har blivit lättare att navigera i det nu, säger han.

Han upplever att myndigheten gått från ett detaljstyrande ledarskap till ett mer involverande och engagerande ledarskap.

– Givetvis finns det risk att den nya ledarfilosofin inte efterlevs, åsidosätts eller inte får bärighet på samtliga chefsinstanser. Då riskerar vi att falla tillbaka till ett oliktänk och därmed otydligt ledarskap, säger Andreas Vicsai, som är styrelseledamot i STs chefssektion inom Försäkringskassan.

Det är även Lena Åkerstedt Aleksic, enhetschef vid avdelningen för funktionsnedsättning och varaktigt nedsatt arbetsförmåga på kontoret i Sollentuna. I den del av organisationen där hon arbetar har man inte kommit lika långt i arbetet med ledarskapsfilosofin, säger hon. Men även Lena Åkerstedt Aleksic upplever att chefsrollen blivit mycket tydligare på senare år. En stor förbättring som hon framhåller är att alla chefsled numera involveras i förändringsarbeten på ett tidigare stadium än förr.

– Det gör att jag hinner göra min inre förändringsresa innan jag ska leda mina medarbetare i samma förändring, säger hon.

Just förändringar är något som statliga chefer hela tiden måste förhålla sig till. Thomas Åding menar att Försäkringskassan har ett organisatoriskt samordningsproblem där de olika avdelningarna fungerar som stuprör som spottar ur sig styrsignaler oberoende av varandra.

– Cheferna som arbetar närmast verksamheten får varje vecka många styrsignaler från olika håll i verksamheten som de ska prioritera bland. Det är en mycket svår och stressande situation, säger han.

Men detta är inte ett problem enbart inom Försäkringskassan. Det börjar egentligen hos den politiska ledningen, menar Thomas Åding.

– Den politiska viljan att snabbt visa resultat, som väl har sin grund i en stor rastlöshet i hela samhället, får effekter på statsförvaltningen. Styrningen blir ryckig när nya direktiv avlöser varandra.

Dessutom ska allt gå fort. Uppdrag som myndigheten tidigare fick tre till fyra år på sig att förbereda, ska nu genomföras på några månader, säger Thomas Åding.

– Det får konsekvenser genom hela förvaltningen och påverkar självklart chefernas förutsättningar att göra ett bra jobb.

Den stora mängden styrsignaler, både interna och externa, gör uppdraget som chef i staten komplext, konstaterar Inger Ehn Knobblock, utredare på ST.

På ett plan regleras jobbet av den egna myndighetens mål och visioner och inte minst ekonomiska ramar.

– Men som chef styrs du dessutom dels av den statliga värdegrunden, dels av den politiska styrmodellen för staten som är starkt new public management-influerad, säger Inger Ehn Knobblock.

New public management, NPM, är ett begrepp som lanserades i början på 1990-talet för att beskriva den förändring som offentlig sektor världen över då genomgick.

I forskningsantologin Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet, som Statskontoret gav ut 2019, menar redaktörerna Peter Ehn och Göran Sundström att NPMs grundidé kan sägas bestå i en övertygelse om att offentlig sektor kan och bör organiseras på samma sätt som privat sektor och att arbetssätten bör vara desamma.

Detta har lett till att den svenska staten sedan 1990-talet präglats av en mål- och resultatstyrning med raka ansvarslinjer. Vilket i sin tur gjort ledarskapet allt viktigare.

”Som chef gäller det bland annat att klargöra prioriteringar, koppla samman kompetenser, bygga slagkraftiga team samt utveckla och ’coacha’ medarbetarna. Chefen ska fungera som förebild för medarbetarna genom att låta sina värderingar och förhållningssätt återspeglas i ledarskapet; medarbetarna ska både vägledas och inspireras av chefen”, skriver Peter Ehn och Göran Sundström i antologin.

I samma antologi medverkar Bengt Jacobsson, professor i företagsekonomi vid Södertörns högskola, som länge har forskat om styrning, reformer och förändring i den offentliga sektorn. Han menar att en konsekvens av att NPM-idealen blivit så starka inom statsförvaltningen är en urholkning av det som är unikt med staten.

– Statstjänstemannarollen innebär inte bara att man ska vara lojal mot chefen, i chefens roll lojal mot ledningen – man ska vara lojal mot lagen. Det är inte alltid de drar i samma riktning, de kan till och med hamna i konflikt, säger han.

Ju starkare företagsidealen blir, desto mer tonas statstjänstemannaidealen ned, menar Bengt Jacobsson.

– Det ger motstridiga värden att förhålla sig till, vilket kan påverka både rättssäkerheten och demokratin. På senare år har NPM debatterats, och kritiker har menat att de senaste decenniernas reformer har lett till en avprofessionalisering och ökad administrativ börda inom offentlig sektor.

2016 tillsatte dåvarande regeringen en delegation – Tillitsdelegationen – för att se över styrningen av offentlig sektor. Ambitionen var att ta fram en ny styrideologi som mer eller mindre skulle ersätta den NPM-inspirerade mål- och resultatstyrningen. Men Tillitsdelegationen valde att inte mönstra ut det kritiserade begreppet utan lade bara till att målstyrningen skulle bygga på tillit.

”Vi måste alla leverera ett bra resultat. Det är hur vi åstadkommer det som vi behöver förändra”, sade Christina Forsberg, då ordförande i Tillitsdelegationen, i dag generaldirektör på CSN, i en intervju med Publikt 2019.

Samma år lanserade regeringen den så kallade tillitsreformen, som bland annat lyfte fram att detaljstyrning skulle ersättas med en övergripande helhetsstyrning.

Det tillitsbaserade ledarskapet är i grund och botten en sympatisk tanke, anser STs utredare Inger Ehn Knobblock, men i och med att mål- och resultatstyrningen fortfarande lever kvar har chefsrollen blivit ännu mer komplex och svårnavigerad.

– Förutom krav på resultat sitter avdelningschefen nu med medarbetare som ska utöva självledarskap. Det ställer helt nya, många gånger outtalade, krav på chefen, säger hon.

Även Bengt Jacobsson menar att tillitsreformen lett till en mer komplex vardag för statliga chefer. Han är kritisk till att myndigheternas interna målstyrning fortfarande lever kvar.

– Chefer i staten har i dag oerhört mycket att förhålla sig till och många avvägningar att göra hela tiden, eftersom kraven kan vara så motstridiga, säger han.

En sak som de flesta chefer behövt förhålla sig till i allt större utsträckning är den växande kompetensbristen inom staten. Enligt Arbetsgivarverkets senaste kompetensbarometer, som publicerades i december förra året, anser fler än nio av tio statliga arbetsgivare att de har svårt att rekrytera rätt kompetens. Hälften av Arbetsgivarverkets medlemmar uppger också att de hade ökad personalomsättning under 2022.

På Arbetsförmedlingen lägger cheferna mycket tid och energi på både att försöka behålla befintlig personal och att attrahera och rekrytera nya medarbetare, säger Gabriella Bouizgarne, vice ordförande för chefssektionen i ST inom Arbetsförmedlingen.

– En av chefernas stora utmaningar är att behålla duktig personal.

De stora förändringar som myndigheten genomgått på senare år har gjort att arbetsförmedlarrollen blivit smalare och mandaten mer begränsade. Det har fått medarbetarnas motivation att svikta, något cheferna nu måste jobba med, konstaterar Gabriella Bouizgarne.

Dessutom har cheferna själva svårare att hålla motivationen uppe i dag jämfört med tidigare, menar hon.

– Tidigare hade vi en väldigt tydlig ledarskapsfilosofi inom myndigheten, som handlade om att frigöra lust och kraft bland medarbetarna och ta vara på alla små tankar. Det pratas det väldigt lite om i dag, och det är inte alls lika tydligt längre vad vi ledare ska stå för, säger Gabriella Bouizgarne.

Enligt Lena Hadad, HR-direktör på Arbetsförmedlingen, arbetades myndighetens ledarskapsinriktning om för tre år sedan och nu pågår ett arbete med att se över vilka förutsättningar sektionscheferna har att leva upp till den nya inriktningen.

– Generellt sett skulle jag säga att Arbetsförmedlingens drygt 700 chefer är nöjda med sin arbetssituation och upplever en tydlighet gällande mål och prioriteringar. Däremot jobbar de mycket och har svårt att få ihop krav, förväntningar och styrsignaler från olika håll, säger hon.

Lena Hadad beskriver verksamheten som både tvär- och linjestyrd, vilket kan försvåra för cheferna.

– Det är inte alltid lätt att avgöra vilka signaler man ska styra efter och vilka förväntningar man har på sig. Vi måste jobba mer med att tydliggöra chefsrollen på alla nivåer och säkerställa en tydlighet i styrningen, säger Lena Hadad.

Gabriella Bouizgarne upplever att Arbetsförmedlingens chefer har bra stöd från arbetsgivaren och funktioner som personal- och utvecklingsavdelningar. Men hon saknar påfyllnad av inspiration och framhåller att utbudet av kompetensutveckling som cheferna erbjuds minskat drastiskt på senare år.

– Det har naturligtvis att göra med pandemin, men nu måste det komma i gång igen. Det finns till exempel ett jättestort behov att få diskutera det nya hybrida arbetssättet och vilka krav det ställer på ledarskapet, säger Gabriella Bouizgarne.

Enligt Lena Hadad finns det en bred palett av program, utbildningar och kurser för chefer på myndigheten, även om det hybrida arbetssättet.

– Möjligheten att kompetensutveckla sig om det finns, vill jag påstå. Men det förutsätter att man kan ta sig den tiden, säger hon.

Gabriella Bouizgarne önskar att det hade funnits ett större utrymme att diskutera ledarskapsfrågor och betonar chefernas vilja att utvecklas i rollen.

– De flesta chefer strävar inte efter en snabb karriär, utan deras driv är att få vara del av ett meningsfullt sammanhang och göra ett bra jobb.

Den bedömningen får stöd av STs arbetsmiljöundersökning, som visar att chefer i hög grad tycker att det bästa med jobbet är intressanta arbetsuppgifter och möjligheten att göra nytta. Trots att cheferna upplever mer stress och högre arbetsbelastning än andra medarbetare i staten, är de samtidigt mer nöjda med den egna arbetssituationen.

Förutsättningarna för att utöva ett gott ledarskap ser naturligtvis olika ut på olika myndigheter och inom olika verksamhetsfält. Vissa delar av den statliga verksamheten, till exempel universitet och högskolor, skiljer sig så pass mycket från övrig verksamhet att en jämförelse blir svår.

Flertalet ST-företrädare som Publikt pratat med menar att det går att vara en bra chef, men att det är svårt eftersom förutsättningarna inte direkt är gynnsamma. Men det finns positiva exempel.

ST-medlemmen Ulrika Brändström är gruppchef för en av tre utlandsgrupper på CSN, och hon tycker att hon har bra förutsättningar för att utöva ett gott ledarskap. Ännu bättre har de blivit sedan i höstas, då hon gick från att chefa över två grupper till bara en.

– Tidigare hade jag 26 medarbetare, nu har jag 15, och det märks stor skillnad både i min almanacka och på min stressnivå. Nu har jag mer tid över till att utveckla verksamheten och till det nära ledarskapet, säger hon.

CSN har, precis som Skatteverket, tidsbegränsade chefsförordnanden. Rekryteringen till chefsposter har tidigare till stor del varit extern, men i och med att myndigheten för något år sedan startade ett ledarskapsprogram så har fler chefer rekryterats internt, berättar Ulrika Brändström.

– Ledarskapsprogrammet är ambitiöst och är till för medarbetare som är intresserade av att bli chefer. Jag tycker att det är positivt att det har startats och att man satsar på att utveckla de medarbetare vi har, säger hon.

Ulrika Brändström konstaterar att det har varit en viss omsättning på chefer på myndigheten och säger att det har hänt att personer som rekryterats från privat sektor slutat efter ett kort tag.

– Jag tror att det är stor skillnad på att jobba statligt och privat. Jag kan tänka mig att personer från privat sektor upplever staten som för styrd, att det tar tid och kan vara svårt att driva igenom förändringar.

Hon instämmer i resonemanget om att statliga chefer har mycket att förhålla sig till.

– På CSN är det tillitsbaserade ledarskapet i fokus, sedan är det myndighetens målbilder och ekonomin och den statliga värdegrunden att ta hänsyn till. Men jag trivs med att ha tydliga mål och något att hålla mig i när det blåser, att alltid ha den statliga värdegrunden att falla tillbaka på, säger hon.

Ulrika Brändström poängterar också att hennes egen högsta chef, generaldirektör Christina Forsberg, Tillitsdelegationens tidigare ordförande, är tydlig i sina förväntningar på myndighetens chefer.

– Det tycker jag känns bra, då har vi det att förhålla oss till i vårt ledarskap.

Att mellanchefernas förutsättningar till stor del styrs av hur den högsta ledningen agerar är något som Patrick Fällman, chef och ledamot i avdelningsstyrelsen för ST inom Statens institutionsstyrelse, har erfarenhet av. Sedan myndigheten fick en ny generaldirektör 2019 har det skett många förändringar som underlättar chefskapet, anser han. Det handlar dels om organisatoriska åtgärder, som att den områdesindelning som har upplevts som stuprör är på väg bort, dels om ett personligt engagemang i personalen, berättar Patrick Fällman.

– Jag skulle säga att den generella uppfattningen är att vår nuvarande generaldirektör, Elisabet Åbjörnsson Hollmark, tar medarbetarnas arbetssituation på allvar. Hennes framgångsfaktor vad gäller det är viljan till samarbete med facken, säger han.

Fackförbunden spelar inte bara en viktig roll för vanliga anställda, utan även för första linjens chefer, poängterar Patrick Fällman.

– Som chef måste man ha kanaler till huvudkontoret både via chefsgrupper och via facket. Det har vår generaldirektör förstått och jag upplever henne som lyhörd.

Det är viktigt, eftersom chefsrollen är tuff inom Statens institutionsstyrelse, menar Patrick Fällman.

– Som chef gäller det att vara bra på att prioritera. Klientfrågor, arbetsmiljö och ekonomi ställs hela tiden mot varandra. Man måste klara av att ta beslut och skapa förståelse för besluten bland medarbetarna.

Dessutom krävs det att ledaren är orädd, säger han.

– Vi har ögonen på oss hela tiden, både från IVO och från media, och som chef måste man räkna med en smäll på fingrarna någon gång. För att det ska leda till något konstruktivt är det oerhört viktigt med ett fungerande chefsstöd.