Omstridd tioåring satsar på tillsyn

När den dåvarande socialdemokratiska regeringen i januari 2002 tillsatte Diskrimineringskommittén hade Sverige sju olika lagar och fyra ombudsmän mot diskriminering på olika grunder. Även om några tyckte att systemet var framgångsrikt fick det också kritik för att vara spretigt och ineffektivt.

Kommitténs uppdrag var att göra en översyn och föreslå en ny, sammanhållen lagstiftning och en sammanslagning eller samordning av ombudsmännen. Det blev det första steget mot den nya myndigheten Diskrimineringsombudsmannen.

Fyra år senare, 2006, lämnade kommittén över sitt slutbetänkande till den socialdemokratiske ministern Jens Orback. Frågan om en sammanslagning delade även ombudsmännen själva, berättar han. Bland motståndarna fanns Claes Borgström, som var jämställdhetsombudsman, JämO.

– JämO hade gett jämställdhetspolitiken en rejäl skjuts och var något som folk kände till, säger Jens Orback.

Hans Ytterberg, som var ombudsman mot diskriminering på grund av sexuell läggning, var en av dem som ville se en samlad ombudsmannafunktion.

Argumenten var flera, konstaterar Jens Orback:

– Dels för att kunna hantera intersektionalitet, att man kan vara diskriminerad på flera grunder samtidigt. Men också för att myndigheterna skulle kunna lära av varandra och bli en större myndighet med specialistfunktioner.

Det var den senare linjen som blev verklighet. Alliansregeringen, med Nyamko Sabuni, L, som integrationsminister, presenterade i mars 2008 propositionen »Ett starkare skydd mot diskriminering«. Mindre än ett år senare, 1 januari 2009, sjösattes den nya myndigheten och den nya lagen.

– Tanken bakom var ju att få bättre effekt på alla diskrimineringsgrunder genom att slå ihop diskrimineringslagarna och de olika myndigheterna. Mitt viktigaste perspektiv i det här är att det inte går att ålägga personer att själva lista ut varför de är diskriminerade – är det för att du är kvinna, svart eller muslim? En och samma individ kan ju bli diskriminerad på flera grunder på samma gång, säger Nyamko Sabuni.

Till chef för den nya myndigheten utsågs juristen Katri Linna – som snabbt hamnade i blåsväder. Redan efter ett drygt halvår på posten fick hon bottenbetyg i tidningen Chefs »chefstest«. Vintern 2011 visade en medarbetarundersökning att DO hade stora brister i den psykosociala arbetsmiljön och i Publikts föregångare ST Press vittnade anställda om en myndighet i djup kris. Och myndigheten hade inte bara interna problem. Tidigt kom kritik mot bland annat långa handläggningstider från både Justitieombudsmannen och Riksrevisionen.

STs avdelningsordförande Josefin Sutherland var en av dem som följde med till den nya sammanslagna myndigheten. Hon är kommunikationsassistent och hade tidigare arbetat på HomO, ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning.

– Vi var pepp på övergången, bland annat för att vi var en pytteliten myndighet och såg värdet av att samordna frågorna. Och jag minns det som att alla anställda ville att det skulle bli bra. Vi hade med oss olika kulturer in i myndigheten och det blev ju väldigt spretigt. Vi hade olika sätt att jobba och vi pratade inte med en röst. Det var lite av en kaosperiod, där alla skulle hitta sina roller, säger hon.

I början av 2011 meddelade den dåvarande integrationsministern Erik Ullenhag, L, att Katri Linna fick lämna sitt uppdrag.

– Det var en diskussion om hur myndigheten skulle fungera. Om ledarskapet och att det hände för lite i »produktionen«, det hängde ihop. Om man uppfattar att det man gör inte syns eller gör skillnad så leder det till interna diskussioner och de sakerna förstärker varandra. Så det som föranledde bytet av DO var både de externa granskningarna och de interna arbetsmiljöproblemen, säger han till Publikt.

I dag tycker Katri Linna själv att hon kunde ha gjort vissa saker annorlunda internt.

– Det fanns en hel del problem och jag fick ju kritik, säger hon. En del berättigad och en del inte. Vi var ganska tidigt överens med facken om hur vi skulle komma vidare med sådant som var problematiskt. Mycket hade dessutom vänt efter medarbetarundersökningen. Men kanske kunde jag ha agerat tidigare och mer kraftfullt.

Det går att beskriva myndighetens första år som stormiga. Men Katri Linna vill hellre använda andra ord.

– Det var också en kraftfull start. De som jobbade där de första åren ska verkligen känna stolthet för att vi åstadkom väldigt mycket. Dels att bygga upp myndigheten praktiskt, och dels att välja vilka strategier man ska ha. Jag står för de val vi gjorde då. Men också det vi presterade. Vi drev många viktiga rättsprocesser som gick bra och som visade hur diskriminering uttrycks. Vi var synliga i debatten och byggde upp värdefulla kontakter med civilsamhället. Många sörjer i dag att de delarna försvann.

2013 fattade regeringen beslut om att myndigheten skulle flytta. Tanken var att placera DO i en invandrartät Stockholmsförort som ett led i arbetet för att minska segregationen.

– Vi tvingades först att läsa i Dagens Nyheter att vi skulle flytta till Rinkeby eller Tensta. Konsekvensanalysen gjordes i efterhand. Vi fick lägga otroliga resurser på detta och det var väldigt sörjigt ett tag. Flyttplanerna påverkade mycket i allt vi skulle göra, säger Agneta Broberg, som är diskrimineringsombudsman sedan hösten 2011.

Erik Ullenhag presenterade flyttplanerna i en debattartikel.

– Beslutet var fattat av regeringen, men man kan förstås alltid försöka förankra mer. Å andra sidan hjälper det inte att förankra vissa saker. Jag förstod att det inte skulle vara populärt med en omlokalisering. Och den störde arbetsron på DO, så var det, säger han.

Beslutet att flytta DO till Järvaförorten fick kritik, inte minst från myndighetens egna medarbetare. En del trodde att det skulle bli svårt att rekrytera personal som ville jobba i de utsatta områdena. Agneta Broberg säger att det framför allt var ett problem att det inte gick att hitta lämpliga lokaler, som exempelvis uppfyllde krav på tillgänglighet. Kulturminister Alice Bah Kuhnke, MP, förändrade 2015 uppdraget till att myndigheten skulle flytta utanför tullarna. Valet föll på Solna.

Sedan ett par år finns DO på tre våningsplan i ett kontorshus inte långt från Hagaparken. Där jobbar ungefär 100 personer i nyinredda, tysta och ljusa lokaler.

ST-medlemmen Elisabeth Svennung arbetar som registrator och trivs både med kontorsmiljön och med sitt jobb. Hon tycker att hennes arbetsgivare är en modern myndighet.

– Men vi skulle kunna digitalisera ännu mer, vi har kvar ett ben i pappersvärlden. Ofta får vi som jobbar med diariet fungera som stöd när någon behöver hjälp att avsluta ärenden eller arkivera handlingar. Vi är myndighetens informationsförvaltare, fast en del tror att vi sorterar papper. Men ledningen är intresserad och tycker det är viktigt att vi är delaktiga i olika projekt. Det bäddar för goda samarbeten och relationer med andra på myndigheten, säger Elisabeth Svennung.

Nyligen gjordes en medarbetarundersökning och genom åren har arbetsmiljön varit en stor facklig fråga. Mycket har handlat om att hitta arbetssätt och former för samarbete mellan olika kompetensområden på myndigheten.

Utmaningarna på DO beror på olika faktorer, främst på komplexiteten i myndighetens uppdrag, menar Ammar Makboul, som är utredare på utvecklingsenheten och ledamot i STs avdelningsstyrelse.

– Men det är en komplexitet som är naturlig och som behöver få finnas, den handlar om att verka för att diskrimineringen i samhället ska upphöra. Sedan finns det olika sätt att lösa uppdraget på. DO prövar sig fram och jag tycker att vi är på rätt väg, men det betyder inte att vi är i hamn eller att vi har hittat arbetssätt som i alla lägen är perfekta. Det finns en medvetenhet om detta i organisationen.

Ett viktigt utvecklingsområde är att se över hur arbetet är organiserat på myndigheten, säger Ammar Makboul.

– Det kan till exempel handla om att hitta nya former för samarbeten mellan olika kompetensområden.

För närvarande har det fackliga arbetet fokus på samarbetsformerna med ledningen. Just nu diskuterar fack och arbetsgivare hur de kan arbeta med partssamverkan, berättar ST-avdelningens ordförande Josefin Sutherland.

– En annan viktig fråga är hur DO ska vara en attraktiv arbetsplats och där kommer kompetensförsörjningen in. Det är en fråga där vi kan jobba tillsammans med Saco, till exempel, säger hon.

Både STs förtroendevalda och den senaste medarbetarundersökningen ger i dag arbetsmiljön på myndigheten godkänt.

– Det framkom tydligt att vi respekterar och uppskattar varandra. Engagemanget är jättehögt. Alla vill verkligen mycket. Men det har också en baksida – många känner negativ stress och att det är svårt att få tid med sin chef. Sedan finns en upplevelse av att det är långt till ledningen, man efterfrågar mer öppenhet, säger Josefin Sutherland.

Under nuvarande generaldirektör Agneta Brobergs år som chef har myndigheten genomgått en stor förändring.

– Redan första dagen fick jag frågan »Är vi en främjandemyndighet eller en tillsynsmyndighet?« Det fanns ett stort sug efter svar hos medarbetarna. Efter ett par dagar svarade jag att vi ska vara en främjandemyndighet. I grunden har lagen om DO ett främjandesyfte, det står både i lagtext och i förarbeten, säger Agneta Broberg.

DOs vision är ett samhälle fritt från diskriminering. Det är inte något som åstadkoms i en handvändning.

– Vårt uppdrag är att jobba för att diskriminering inte ska förekomma. Men sedan ligger ansvaret på en rad olika samhällsaktörer. Som arbetsgivare, utbildningsanordnare, företag som tillhandahåller varor och tjänster, till exempel, säger Agneta Broberg.

Men det finns också kritik mot hur DO tolkar sitt uppdrag. En av de skarpaste kritikerna är Lena Svenaeus, tidigare JämO och doktor i rättssociologi. Hon anser bland annat att DO borde ha större respekt för anmälarnas problem.

– De två tunga uppdrag som DO har är att utreda individanmälningar och att se till att exempelvis arbetsgivare utför de aktiva åtgärder mot diskriminering som de har skyldighet att göra. Där finns det sanktioner att ta till, exempelvis att begära vite om arbetsgivare inte följer lagen. Men så arbetar man inte, nu handlar allt om främjande och information. Det är tragiskt av flera skäl. Främst för att det går ut över dem som drabbats av diskriminering, de mår jättedåligt och de är många, säger Lena Svenaeus.

Hon menar att DO måste vara »en kämpande myndighet« som vågar ta obekväma debatter och strider.

– Att utreda och driva individärenden är, enligt min långa erfarenhet, det överlägset mest effektiva sättet att förändra normer hos arbetsgivare. Det finns väldigt goda spridningseffekter av att en individ får rätt till kränkningsersättning, säger Lena Svenaeus.

Agneta Broberg konstaterar att tolkningen av DOs uppdrag har förändrats sedan starten för tio år sedan.

– Det man då lade störst kraft på var att biträda enskilda individer i process. I lagen står det att DO får göra det. Och det är viktigt att vi kan göra det som myndighet med kunskap, och på så sätt skapa rättspraxis. Men tillsynen, som vi enligt lagen ska göra på eget initiativ, blir ett sätt att se om aktörerna följer lagen eller inte, säger Agneta Broberg.

En del i uppdraget är att kontrollera om exempelvis arbetsgivare uppfyller lagens krav på aktiva förebyggande åtgärder för att hindra diskriminering. Till exempel att göra lönekartläggningar.

– Om vi går in och i en tillsyn påtalar att det finns risk för diskriminering så kan den arbetsgivaren vidta åtgärder för att inte diskriminera. Det är inte förbjudet att ha risker, men det är förbjudet att bryta mot lagen, säger Agneta Broberg.

I dag arbetar DO mer med det förebyggande, främjande uppdraget än tidigare och mindre med att driva individärenden i domstol. Agneta Broberg menar att tillsynsarbetet är verkningsfullt. När DO har gjort en tillsyn och sedan formulerat sitt utlåtande i ett så kallat tillsynsbeslut så väger det tungt, säger hon.

– Det kan bli vägledande, som praxis.

Frågan vem som ska hjälpa individer som blivit utsatta för diskriminering är svår och inte självklar, konstaterar Agneta Broberg.

– Vi skrev till regeringen om detta redan 2012, jag tycker att det är en brist i lagstiftningen på det området. Frågan har utretts och behandlas nu, men ännu finns inget konkret resultat.