Skarpa råd till regeringen om omlokaliseringar

– Men vår viktigaste rekommendation till regeringen är att man bör inrätta en funktion inom statsförvaltningen som har i uppdrag att stödja och hjälpa myndigheter som omlokaliseras. Det är många faktorer samtidigt som behöver hanteras ganska snabbt. Det är kostnadsdrivande och ineffektivt om flera myndigheter gör samma sak utan samordning, säger Per Callermo, projektledare på Kammarkollegiet, som arbetat med Kammarkollegiets rapport tillsammans med Håkan Forsberg, generaldirektör för Svenska ESF-rådet.

Med början 2016 fattade regeringen beslut om att omlokalisera hela eller delar av 19 statliga myndigheter. Kammarkollegiet fick regeringens uppdrag att samla in erfarenheter från omlokaliseringarna. Myndigheten har bland annat intervjuat företrädare för myndigheterna och granskat de rapporter som de lämnat till regeringen.

Kammarkollegiet konstaterar att förutsättningarna för – och graden av detaljstyrning i – regeringens omlokaliseringsbeslut varierar stort. Några beslut omfattar hela myndigheten, andra enbart utpekade delar. Skillnaden var också stor när det gäller myndigheternas möjligheter att själva påverka vilka tjänster som skulle flyttas.

För exempelvis Svenska ESF-rådet pekade regeringen ut exakt vilka funktioner som skulle placeras i Gävle, skriver Kammarkollegiet. I beslutet för Arbetsmiljöverket fastslogs visserligen att en enhet skulle flyttas till Mölndal, men inte hur många anställda som skulle omlokaliseras. Det konkretiserades i stället i en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet, enligt Arbetsmiljöverkets egen rapport till regeringen. Ytterligare ett exempel är Tullverket, som fick i uppdrag att göra en utredning kring några olika alternativ för att flytta vissa funktioner till olika orter.

Även myndigheternas möjligheter att förbereda sig inför det kommande regeringsbeslutet skiftade, konstaterar Kammarkollegiet. Myndighetscheferna fick dock ofta information först kort före offentliggörandet av beslutet – mellan två veckor och tre månader i förväg. I intervjuerna uppger generaldirektörerna att regeringen uppmanade dem att inte dela med sig av informationen om det kommande omlokaliseringsbeslutet.

Många av de intervjuade är kritiska till den korta framförhållningen och att besluten vanligen meddelats utan möjlighet för generaldirektörerna att diskutera valet av funktioner, antalet anställda eller den ort som regeringen beslutade om.

– Ett av våra förslag till förbättringar av processen är att inkludera myndighetsledningen tidigare, säger Per Callermo.

Samtliga intervjuade myndighetsledningar hade också önskat en djupare dialog med Regeringskansliet för att få bättre möjligheter att förbereda sig och verksamheten på omlokaliseringen. Enligt generaldirektörerna var en svår uppgift för myndigheterna att förklara och argumentera för omlokaliseringen.

– Vi rekommenderar Regeringskansliet att utreda de samlade konsekvenserna, innan beslut. Om man har en konsekvensutredning att luta sig mot blir det enklare att förklara i alla led varför just denna myndighet ska flytta till den här platsen. Det är viktigt för att kunna förklara även smärtsamma besked, säger Per Callermo.

En av myndighetscheferna säger i intervjun med Kammarkollegiets utredare att: ”… beslutet hade kunnat bli bättre om man hade haft dialog med mig. Åtminstone hade man kunnat känna sig mer trygg med beslutet. [...] Och jag hade kunnat ge en kontext till vad ett sådan här beslut innebär.”

Att få besked en längre tid i förväg hade gjort det möjligt att ta kontakt med Arbetsgivarverket, företagshälsovården och Trygghetsstiftelsen för att ha konkreta besked till medarbetarna när beslutet offentliggjordes, framhåller myndighetscheferna.

Enligt Per Callermo hade en bättre framförhållning också gett bättre förutsättningar för att förbereda stöd till både HR och till medarbetarna tidigt i processen.

– Det har varit väldigt tydligt i arbetet med den här rapporten att en omlokalisering innebär starka psykosociala påfrestningarna för många, konstaterar han.

En förutsättning som gavs i de första regeringsbesluten om omlokaliseringarna var att de skulle genomföras utan att verksamheten skulle påverkas. Myndigheten för kulturanalys skriver i sin rapport att det inte är realistiskt, en inställning som delas av de flesta av myndigheterna.

Även Kammarkollegiet är kritiskt till tillvägagångssättet och skriver i rapporten att kravet i sin bokstavliga mening naturligtvis inte är möjligt att nå upp till: ”En verksamhet som under kort tid förlorar många erfarna medarbetare och behöver använda sin budget till att betala kostnader för omlokaliseringen får givetvis negativa effekter.”

– Vi menar att regeringen måste ta med i beräkningen att det inte går att både flytta en myndighet och hålla samma nivå på leveranser, utan extra resurser eller omfördelning, säger Per Callermo. 

I senare beslut omformulerades kravet på myndigheterna till att verksamheten ”i möjligaste mån” skulle fungera effektivt med bibehållen kvalitet.

Kammarkollegiet konstaterar i rapporten att det inte gått att få en samlad bild av kostnaderna för omlokaliseringarna. Det beror på att det saknas en enhetlig form för den ekonomiska redovisningen från myndigheterna, förklarar Per Callermo.

Men en beräkning från Svenska ESF-rådet visar att de direkta kostnaderna var väsentligt lägre än de kostnader som kan härledas till kompetenstapp, minskade volymer och lägre effektivitet. Myndigheten har enligt Kammarkollegiet beräknat att kostnaden för omlokaliseringen var 50 miljoner kronor, varav personal- och produktionsrelaterade kostnader stod för ungefär 38 miljoner kronor.

En av myndigheternas farhågor inför omlokaliseringarna var att det skulle bli svårt att rekrytera personal på den nya orten. Enligt Kammarkollegiets rapport har myndigheternas strategi för rekrytering ofta varit att rekrytera fler nya medarbetare än de som sagt upp sig. Trots det har det inte alltid fungerat, konstaterar myndigheten.

En annan utmaning har varit att behålla tillräckligt med personal för att hålla i gång verksamheten och för att bibehålla det ”institutionella minnet”.

Per Callermo menar att det institutionella minnet är en komplex fråga.

– Vad är det som gör att man fyller kostymen i en myndighet? Det är självfallet inte bara de administrativa rutinerna eller att det finns ett organisationsschema. Utan det är den samlade kunskapen hos medarbetarna och deras kollektiva minne av hur man utför arbetsuppgifterna.

I intervjuerna och i myndigheternas egna rapporter framkommer att myndigheterna har tagit olika initiativ för att stimulera befintliga medarbetare att stanna kvar vid myndigheten under och efter omlokaliseringen. Kammarkollegiet har identifierat en rad särlösningar.

– Vi ser till exempel att en myndighet erbjöd lönetillägg i tre år för dem som flyttade med. Andra myndigheter valde andra tidsperioder och nivåerna på ersättningen varierade stort, säger Per Callermo.

Det förekom också avtal som gav medarbetare möjlighet att jobba hemifrån. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor träffade ett avtal för dem som ville pendla. Det har skapat förutsättningar för kompetensöverföring och kontinuitet, anser myndigheten.

Inspektionen för socialförsäkringen inventerade tidigt vad som kunde motivera varje medarbetare att flytta med, pendla eller stanna kvar så länge som möjligt. Man försökte också skapa trivsel genom att ibland erbjuda frukost, öka friskvårdsbidraget och lämna extra stöd till aktiviteter i den personaldrivna fritidsföreningen.

Ytterligare andra myndigheter har erbjudit arbetsbefrielse efter omlokaliseringen i de fall en medarbetare jobbade kvar fram till dess.

– Jag tänker att det är en bra utgångspunkt att ha en bas av personer kvar som kan bidra med det institutionella minnet, som de nya kan gå och fråga. Kommer du ny till en myndighet – även om det finns instruktioner och rutiner – är det mycket att lära sig. Inte minst om de nya inte har erfarenhet från statlig sektor, säger Per Callermo.

Arbetsmiljöverket skriver att en av de viktigaste framgångsfaktorerna i arbetet med omlokaliseringen var en nära samverkan med de fackliga organisationerna och skyddsombuden.

– Det var flera generaldirektörer som framhöll att de hade ett väldigt bra samarbete med facket. En svårighet för många var den korta framförhållningen, att man inte hade tid att reflektera och diskutera. Det fanns också myndigheter där man inte hade så lätt mellan fack och arbetsgivare, där det var svårt att komma överens. Framför allt i limboläget innan Arbetsdomstolens dom om hur man skulle tolka det här med arbetsskyldighet på annan ort, säger Per Callermo.

Han syftar på att det 2017 pågick en process i Arbetsdomstolen som rörde arbetstagarnas arbetsskyldighet i samband med omlokaliseringen av Fastighetsmäklarinspektionen till Karlstad. Arbetsdomstolen konstaterade i sin dom att den som har ett anställningsbevis med formuleringen att man är anställd ”vid myndigheten” har arbetsskyldighet även på den nya orten, och därmed måste säga upp sig själv om man inte vill flytta med.

Trots alla svårigheter är den bild som ges i intervjuerna att medarbetarnas personliga sorg och frustation över beslut om omlokalisering inte har hindrat att det parallellt funnits ett stort engagemang för att verksamheten ska fungera, skriver Kammarkollegiet.

– Att omlokaliseringarna ändå har gått så bra trots alla svårigheter beror på att medarbetarna har varit så professionella och ansvarstagande. Trots att det varit svårt för många har man ändå värnat myndigheten, säger Per Callermo.