Myndighetsflyttar med svåra följder

Riksrevisionens dom över regeringens beslut är benhård.

Att omlokalisera Strålsäkerhetsmyndigheten till Katrineholm kan ”i värsta fall medföra att säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna äventyras”, står det i den granskningsrapport som lämnades till riksdagen i oktober 2019.

– Det är lite hårdraget, det låter mer drastiskt än det är. Men vi har haft en reell nedgång i vår förmåga, säger Johan Anderberg som är chef för avdelningen för radioaktiva ämnen vid Strålsäkerhetsmyndigheten.

När regeringen i augusti 2017 beslöt att flytta delar av verksamheten från Solna till Katrineholm var beredskapen och det mesta av tillsynen av driften vid landets kärnkraftverk fredad. Men inte helt. ”Myndigheten ska pröva vilka delar av verksamheten som kan flyttas, inklusive kärnkraftstillsynen”, står det i regeringens uppdrag.

Någon konsekvensanalys eller möjlighet att lämna synpunkter till departementet fanns inte, framgår det av Riksrevisionens granskning.

Så enheten för nukleärt säkerhetsskydd, som ansvarar för tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och att personalen på landets kärntekniska anläggningar är kontrollerad, flyttades till Katrineholm.

– Alla tre medarbetare slutade, en gick i pension och två sade upp sig. Plus att enhetschefen sade upp sig, med följden att vi tappade ytterligare personal, berättar Johan Anderberg.

Det betyder dock inte att landets kärnkraftverk lämnades vind för våg.

– Säkerheten hänger inte på vår kontroll. Det är den som bedriver verksamheten som har ansvaret.

Men det är illa nog att uppdraget att inspektera företagens säkerhetsrutiner inte kunde utföras.

– Över tid skulle det kunna påverka säkerheten, precis som Riksrevisionen skriver. 2018 och delar av 2019 fick vi en nedgång i förmåga till något som inte var långsiktigt hållbart. Men det har vi justerat upp nu, säger Johan Anderberg.

Det kan vara det mest drastiska exemplet på hur en myndighetsflytt lamslår samhällsviktig verksamhet. Men inte det enda.

När Svenska ESF-rådet, som förvaltar fonder för stöd från EU, flyttade till Gävle följde 11 av 52 medarbetare med. Nu, ett drygt år senare, är bara fem av de ursprungliga medarbetarna från Stockholm kvar.

– Även om vi nu har personal på plats så dröjer det två till fyra år innan vi har samma volym och kvalitet som tidigare, säger den ställföreträdande generaldirektören Håkan Forsberg.

Argumentet att det går att sänka hyreskostnaderna genom att flytta från huvudstaden stämmer inte heller här. Kvadratmeterkostnaden vid Stortorget i Gävle ligger på samma nivå som den förra lokalen i Liljeholmen strax utanför Stockholms tullar.

– Och ingen har ju gått ned i lön, säger Håkan Forsberg.

En annan hårt drabbad myndighet är Inspektionen för socialförsäkringen, ISF, som i januari 2018 fick veta att den skulle flytta till Göteborg. Tillförordnade generaldirektören Marie Seijboldt beskriver omlokaliseringen som känslosam och energikrävande.

– På ett halvår tappade vi hälften av vår utredarkompetens.

I sin slutredovisning till regeringen skriver ISF att de flesta medarbetare uppfattade omlokaliseringen som en nedläggning. Många kände stor oro och ilska, och arbetsbelastningen var periodvis på gränsen till det orimliga.

– Att omlokalisera verksamheten till en ny ort inom de ekonomiska ramarna och med bibehållen kvalitet på kort och lång sikt, det är omöjligt, säger Marie Seijboldt.

2019 innebar en fyrtioprocentig minskning av produktionen. Den förväntas vara lägre även 2020.

– Jag bedömer att det tar tre år innan vi är på banan igen, säger Marie Seijboldt.

Att flytta statliga myndigheter från Stockholm till landsortsstäder som behöver kvalificerade jobb är inget nytt påfund.

Redan under brinnande världskrig 1941 presenterades idén av riksdagens revisorer. Motivet var ”de ekonomiska fördelar som härigenom nästan undantagslöst skulle stå att vinna”. Revisorerna räknade med lägre lönekostnader och att kommunerna skulle ställa upp med gratis tomtmark.

Det dröjde några år, men 1948 placerade riksdagen den nya fiskeristyrelsen i Göteborg. Dels på grund av fiskets koppling till Västkusten, men också för att få erfarenhet av utlokaliseringar.

Frågan dök därefter upp i flera utredningar. 1963 föreslog lokaliseringsutredningen att 90 statliga verksamheter med 24 000 anställda skulle flyttas ut, vilket fick remissinstanserna att gå i taket. Av 125 var 100 helt emot.

Men frågan skulle väckas på nytt. Den 25 maj är det femtio år sedan betänkandet ”Decentralisering av statlig verksamhet — ett led i regionalpolitiken” presenterades. Och denna gång tog det skruv. 1971 och 1973 beslutade riksdagen att omlokalisera 48 myndigheter med sammanlagt 10 000 anställda till 16 orter runt om i landet. Målet var att skapa attraktiva stadsregioner som alternativ till huvudstaden.

Under 1990-talet skedde inga stora omlokaliseringar, men när det svenska försvaret bantades 2004 var det dags igen. Östersund förlorade 1 305 jobb, Karlstad och Kristinehamn 850, och regeringen beslöt att kompensera de drabbade orterna. De lovades visserligen fler ersättningsjobb och myndigheter än det till slut blev, men hela Folkhälsoinstitutet hamnade i Östersund och Konsumentverket i Karlstad.

2009 granskade Riksrevisionen de två omlokaliseringarna. Flyttarna hade blivit dyrare än beräknat, 1,1 miljoner kronor per jobb, och båda myndigheterna hade under två års tid svårt att klara sina uppdrag. Först fem år efter flytten ansåg Riksrevisionen att de var tillbaka på normal nivå.

Att bara en procent av personalen flyttade med till den nya orten ledde till en stor kompetensbrist. Att flyttkostnaderna – precis som i den senaste omgången omlokaliseringar – skulle finansieras inom ordinarie anslag påverkade också verksamheten negativt.

Ledde omlokaliseringarna då till att orterna kompenserades? Ja, i stort sett, ansåg Riksrevisionen. Skattekraften ökade trots att de nya statliga jobben blev färre än de som försvann, eftersom de uppsagda militärerna bodde kvar och skaffade andra jobb.

Riksrevisionen kritiserade att regeringen inte följde upp effekterna av omlokaliseringen, vare sig vad gäller kostnaderna eller hur väl den fungerade.

Revisionsdirektör Charlotta von Porat var föredragande när rapporten presenterades.

– Vi ville genom vår granskning bidra med kunskap så att man inte skulle behöva göra om samma misstag i framtiden, säger hon.

Har regeringen dragit någon lärdom av tidigare omlokaliseringar inför den senaste flytten?

– Det har vi inte undersökt. Vi har inte granskat det som hänt de senaste åren.

Några kriterier för hur de myndigheter som ska omlokaliseras valts ut och varför de hamnar där de gör redovisar inte regeringen i sina beslut. Jonas Lannering, pressekreterare på statsrådsberedningen, skriver i ett mejl till Publikt att myndigheten ska ha goda förutsättningar att bedriva verksamhet på den nya orten. ”Valet av ort vid omlokalisering måste göras utifrån myndighetens verksamhet och behov av kompetens”, skriver han.

Men ibland tycks andra kriterier ha varit viktigast. Att Boverket på 1970-talet hamnade i Karlskrona brukar förklaras med att den dåvarande bostadsministern kom från Blekinge.

Och när man i Norge 2003 flyttade tio myndigheter från Oslo var motivet rent politiskt. Den ansvariga ministern trodde att oberoendet skulle öka om myndigheten hamnade längre från makten i Oslo.

– Så blev det inte, och argumenten för de olika omlokaliseringarna var rätt fantasifulla, lite hipp som happ, säger Jarle Trondal, professor i statsvetenskap vid Universitetet i Agder, som 2009 utvärderade den norska omlokaliseringen.

I ett fall menar han att motivet var glasklart: Att slå sönder det norska arbetsmiljöverket, Arbeidstilsynet.

– De hade problem i myndigheten som de inte fick bukt med om de inte blev av med personerna som arbetade där. Så de omlokaliserade, människorna slutade och så blev de kvitt problemet, säger Jarle Trondal.

Även i Sverige fanns liknande misstankar. Riksrevisionen noterar i sin granskning från 2009 att både Konsumentverket och Folkhälsoinstitutet i samband med flytten fått förändrade uppdrag. Konsumentverket skulle renodlas, en ambition som förstärktes efter valet 2006 då en borgerlig regering tillträdde. Folkhälsoinstitutets uppdrag blev mer inriktat på levnadsvanor hos barn, unga och äldre.

Ville regeringen byta ut personalen för att underlätta omställningen?

– Vi kom i kontakt med den frågeställningen när vi pratade med människor, men vi har inte granskat det, säger Charlotta von Porat på Riksrevisionen.

Angelika Sjöstedt, universitetslektor på Mittuniversitetet, hörde samma farhåga när hon 2012 disputerade på en avhandling i etnologi som, utan att nämna namnet på myndigheten, studerade Folkhälsoinstitutets flytt till Östersund dit bara fem av 150 anställda följde med.

– Jag kan inte säga att det fanns någon sådan baktanke, att nu ska vi vända blad på den här organisationen. Men effekten blev ju verkligen den, säger hon.

De nyanställda skulle snabbt kunna anpassa sig till politiska och organisatoriska förändringar.

– Det hördes när de rekryterade att de lade stora förväntningar på att de här unga tjejerna skulle vara mycket mer generalister och mer formbara än de gamla experterna.

För de anställda – både experterna som inte flyttade med och de nya som anställdes i Östersund – var påfrestningarna stora, konstaterar Angelika Sjöstedt.

– Det har varit så smärtsamt för så många. De gamla kände sig bortkastade och överkörda och skulle dessutom lära upp de nya. Och de nya, som var jätteglada för att ha fått det drömjobb som de räknat med att få vänta på i åratal, vågade knappt visa hur glada de var, för de var rädda att de gamla skulle känna sig kränkta och inte lämna över de kunskaper de behövde.

När Folkhälsoinstitutet sedan 2014 slogs ihop med Smittskyddsinstitutet och delar av Socialstyrelsen förlades den nya Folkhälsomyndigheten till både Östersund och Solna. På Linkedin är det dock Solna som anges som myndighetens huvudkontor. Det beror enligt presstjänsten på att det bara går att fylla i en ort i sajtens formulär.

– På flera omlokaliserade myndigheter befinner sig de tunga cheferna ändå i Stockholm, säger Angelika Sjöstedt.

Men inte alla. Sören Häggroth bosatte sig i Eskilstuna när han blev generaldirektör på Fortifikationsverket, som var omlokaliserat dit.

– Jag var den första generaldirektören som bodde i Eskilstuna. Det var väldigt bekvämt, bara fem minuters promenad till arbetet, säger han.

Sören Häggroth är tidigare statssekreterare, S, på inrikes- och finansdepartementen och noterar att myndighetschefer gärna vill vara kvar i Stockholm. Han ser politiken som en motkraft till denna inneboende önskan om centralisering. Med honom som huvudsekreterare föreslog den parlamentariska landsbygdskommittén 2017 att 10 000 statliga jobb skulle flyttas ut från Stockholmsområdet under fem till sju år.

Bakgrunden var en kartläggning från Statskontoret som visade att Stockholms län haft en tillväxt av 8 135 statliga jobb under åren 2008 till 2014.

– Kommittén ville skicka en väldigt tydlig signal till regeringen om att dels tillskapa nya arbetstillfällen ute i landet, dels stoppa tillförseln av arbetsplatser i Stockholmsregionen, säger Sören Häggroth.

Det fick önskad effekt, även om det antal jobb som flyttats ännu är långt ifrån kommitténs siffra.

– Regeringen har i princip gått på de här förslagen och satt i gång en omflyttning av jobb från Stockholm och ut i landet.

Motargumenten var väl kända för kommittén.

– Men man gjorde en politisk bedömning att koncentrationen till Stockholmsområdet borde brytas. Erfarenheten visar att det varit bra med statliga jobb på fler platser, säger Sören Häggroth.

I sitt betänkande hänvisade kommittén till Danmark, där man då hade beslutat flytta 3 900 statliga jobb från Köpenhamn till 38 orter i landet, några av dem mycket små. Sedan dess har besked kommit om att ytterligare 4 024 danska statliga jobb ska flyttas till 49 orter på landsbygden.

I beslut nummer två beskrivs projektet som en framgång. Men det är fel, menar Jacob Torfing, professor i statsvetenskap vid Roskilde universitet som forskar om ledarskap i offentlig sektor. Bara tjugo procent av de anställda följde med, och allt är enligt honom ett stort misslyckande.

– Vi hade en regering som tappat röster i provinsen och i det vi kallar Utkantsdanmark. Den gjorde utflyttning till symbolpolitik för att få folk i dessa områden att tro att de skulle få tillväxt och utveckling. Men det har inte gett resultat, säger Jacob Torfing.

Det hade varit klokt att pröva sig fram med två–tre myndigheter och dra slutsatser av det, anser han.

– Det gjorde man inte. Man tog väldigt många myndigheter på en gång och fann att det blev dyrt, att ingen ville flytta med och att handläggningen därför blev sämre och långsammare.

Även i Sverige är det tveksamt hur väl omlokaliseringarna fungerat. I den rapport som landsbygdskommittén reagerade på studerade Susanne Johansson, utredare på Statskontoret, arbetsmarknadseffekten av tre omlokaliseringar. Utredarna såg inte någon omfattande effekt på den lokala arbetsmarknaden på de orter dit myndigheterna flyttade.

– Staten har få underleverantörer, så effekten av att flytta statliga jobb är de jobb man flyttar. Statskontorets undersökning visar att flyttar du hundra jobb så blir det hundra, flyttar du fjorton så blir det fjorton, säger Susanne Johansson.

Någon analys av om omlokaliseringarna är värda de påfrestningar de skapar har inte Statskontoret gjort.

Men det finns exempel på myndigheter som klarat en flytt bättre än vad de själva befarat.

När 72 medarbetare på Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF, i augusti 2017 fick veta att myndigheten skulle flytta till Växjö, var det flera som grät och många sade snabbt upp sig.

– Jag vet att farhågorna var att verksamheten skulle påverkas ganska mycket, men så har det inte blivit. Vi har kunnat producera allt vi skulle, säger MUCFs HR-chef Elisabeth Dahl.

Vid datumet för flytten hade 28 medarbetare följt med. Några föll ifrån, men fem flyttade till Växjö permanent. Fortfarande veckopendlar tolv anställda med pendlingsavtal som täcker tågresa och hotell, medan två chefer veckopendlar utan avtal.

Någon enstaka tjänst har varit svår att bemanna, säger Elisabeth Dahl.

– Men i det stora hela har vi fått väldigt många kvalificerade sökande. Många kommer från andra myndigheter, och många pendlar från hela södra Sverige.

Att rekryteringen av nya medarbetare gått bra är en bild som delas av det lokala facket.

– Det har varit en styrka att vi hittat kompetenta medarbetare i ett stort område, säger STs avdelningsordförande Jorge Maria Londoño som är en av dem som följde med till Växjö och som tog jobbet med vetskap om den förestående flytten.

– Jag tror på idén att staten behöver vara närvarande i hela landet för att medborgarna ska känna förtroende för den.

Många som fått nya tjänster är glada att de slapp flytta till Stockholm för att få jobb på en statlig myndighet. Samtidigt lever de tidigare anställdas förtvivlan över omlokaliseringen på något sätt vidare.

— Känslorna har jämnats ut efter ett år, men oron sitter ändå kvar i människor.

Jorge Maria Londoño berättar om en kollega som tog nästan ett halvår på sig innan hon vågade säga på jobbet att hon gärna flyttade med till Växjö.

– Kanske hänger det ihop med en storstadsnorm om att det bara är i storstan som det går att leva ett bra liv, säger Jorge Maria Londoño.

Få följde med flyttlassen

Bara elva procent av personalen följde med när regeringen omlokaliserade nitton myndigheter. Totalt berördes över 900 anställda, visar Publiks enkät. ”Utflyttningen har gjort staten mindre attraktiv som arbetsgivare”, säger STs ordförande Britta Lejon.

Av de åtta myndigheter som flyttat hela eller nästan hela verksamheten, uppger hälften att det inneburit en stor negativ påverkan – stora personaltapp, svårigheter att klara löpande uppgifter och ökade kostnader.

I några fall har bara enstaka medarbetare följt med till den nya orten. Men på Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor följde 39 procent av de anställda med till Växjö, delvis med hjälp av ett förmånligt pendlingsavtal som fasats ut efter hand.

Enligt regeringsbesluten ska omlokaliseringarna klaras inom befintlig budget, trots att det blir merkostnader när funktioner måste dubbleras under en övergångsperiod.

– Det är helt vansinnigt. Det leder till att det inte blir lika många jobb som flyttas eftersom det inte finns pengar till det, säger STs ordförande Britta Lejon.

Myndigheter som finns på flera orter och som bara flyttat delar av sin verksamhet har klarat omlokaliseringarna bättre.

Fem myndigheter säger sig inte ha sett någon negativ påverkan alls.

Trafikverket och Kronofogdemyndigheten har skalat upp där det funnits ledig kapacitet. Kronofogdemyndigheten har stängt två kontor i Handen och Täby och sparar 3,7 miljoner kronor per år på lokalhyror. Hög personalomsättning innebar att ingen behövde sluta.

Omlokaliseringarna skadar statens attraktivitet som arbetsgivare genom att skapa otrygghet för de anställda, anser Britta Lejon.

– I den avtalsrörelse vi har framför oss kommer vi att återkomma med krav på förändringar och förbättringar av anställningstryggheten, säger hon.

Det behövs också mer kunskap, framhåller Britta Lejon.

– Regeringen borde göra en ordentlig uppföljning av myndighetsflyttarna. Vi måste bli bättre på det här, för det lär inte vara sista gången det händer.

Klicka på bilden för att se en mer läsbar variant.