Riksrevisor med rätt att granska

Eva Lindström är en av Sveriges tre riksrevisorer. Hon och kollegorna på Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt. 

Högt upp i det stora hus i Stockholm där Riksrevisionen har sitt huvudkontor, delar riksrevisorerna på ett rum. De arbetar tätt ihop. Tillsammans håller de i trådarna för en organisation som årligen granskar 250 myndigheters årsredovisningar.

De väljer också ut de delar av statsapparaten som ska ses över i effektivitetsgranskningar. Just nu finns Försäkringskassans IT-upphandlingar på listan, liksom Vägverkets och Banverkets bedömningar av underhåll. Under de snart sex år som Riksrevisionen funnits har totalt bortåt 150 effektivitetsgranskningar gjorts. Eva Lindström har läst alla. Hon har en inblick i svensk statsförvaltning som få andra.

Kan du se några trender som påverkat statsförvaltningen på senare år?

– Ja, egentligen tre. Det första är att vi går mot större myndigheter. Det andra är en delvis avpolitisering där de traditionella styrelserna tagits bort och där man har försökt öppna för en mer professionell rekrytering. Det tredje är att regeringen tydligt lyfter fram ledningens ansvar nu.

Vad har svensk statsförvaltning för karaktäristiska drag?

– Jag tror att vi gärna vill uppfatta oss som landet lagom. Men vi har en extrem modell i många avseenden. Vi har inget ministerstyre, i princip får myndigheterna en påse pengar, ett regleringsbrev och en instruktion. Och sedan har man väldigt stora frihetsgrader.

– Det är en modell som jag i grunden tycker är väldigt klok. Men det ställer stora krav på att man formulerar tydliga mål, att det är tydligt vem som har ansvar för vad och att man ägnar sig åt uppföljning.

Är det positivt att myndigheter blir större?

– Det borde skapa förutsättningar för bättre styrning och mer enhetlig beslutsbedömning. Vi har granskat Försäkringskassan som hade en regional organisation. Där gjorde till exempel handläggarna olika bedömningar med kvinnor som var gravida och hade ont i ryggen. På vissa ställen blev man sjukskriven, på andra fick man ta av sina föräldradagar eller havandeskapspenning.

Hur väl fungerar styrningen i svenska myndigheter?

– Den ekonomiska styrningen består av flera delar. Dels att formulera mål, bryta ner, följa upp, återrapportera. Där har vi visat att det återstår en hel del att göra.

– Sedan är det den finansiella styrningen – från budgetlag, utgiftstak och saldomål ned till anslagen och redovisning. Där fungerar det i stora delar väldigt väl. Regelverket är modernt, budgetprocessen reformerad och det finns väldigt mycket kompetens ute i statsförvaltningen, alltså alla de som lite nedsättande brukar kallas för räknenissar.

Hur klarar myndigheterna balansgången mellan uppdrag och ekonomiska mål?

– Det är svårt att svara på generellt om en myndighet har för lite resurser, om besparingarna har gått för långt. Men man får ju räkna med att statlig sektor också måste ha någon sorts produktivitets- och effektivitetskrav på sig, precis som andra verksamheter.

Vad vill ni uppnå med en granskning?

– Ytterst så handlar det om att vi ska bidra till en effektiv förvaltning i staten. Att det ska finnas transparens. Och att årsredovisningar från statliga myndigheter ska ge en rättvisande bild av verkligheten och att regeringen ska ge en rättvisande bild till riksdagen.

Ni gör ungefär 30 effektivitetsgranskningar om året. Räcker det?

– Vi har tänkt att det är ganska lagom, också utifrån mottagarkapaciteten hos riksdag och regering.

Hur väljer ni ut de granskningar ni gör?

– Vi tittar efter områden där det finns mycket pengar, där vi ser risker eller där vi har problemindikationer. Vi väljer också områden som har väsentlig betydelse, till exempel rättsväsendet som måste fungera väl.

Hur genomför ni en effektivitetsgranskning?

– Vi utgår från riksdagens beslut, tittar på dokumentation som finns både inom Regeringskansliet och vad regeringen har sagt i propositioner. Vi tittar också på hur man har styrt myndigheten utifrån instruktioner och regleringsbrev och gör intervjuer med folk på olika nivåer och på olika positioner för att säkerställa våra iakttagelser. Det finns en löpande dialog med dem vi granskar, sedan är det inte säkert att man blir överens i allting – men det är ju inte en förhandling.

Ni har valt att granska omorganisationer i stort, som enmyndighetsreformen och myndighetssammanslagningar. Varför det?

– Det sker en omfattande strukturomvandling i staten nu. Vi tycker att det är viktigt att titta på hur omorganisationen går till. Det är inte så att vi ifrågasätter att man till exempel kan lägga ned myndigheter, utan vi tittar på om det har gjorts på ett effektivt sätt. Alla de här granskningarna är på temat lärande revision.

Men ni har kritik?

– Vi tycker att det behövs en bättre kunskapsöverföring. Det är många myndigheter som varit föremål för omstruktureringar, förändringar och nedläggningar och många känner att de uppfinner hjulet varje gång. Det är ett antal moment av praktiska saker som återkommer: uppsägning av anställda, ordna med lokaler, flyttning till andra orter och så vidare. Där tycker vi att man borde samla kunskaperna i någon funktion inom staten.  

Ni har även tittat extra på statliga bolag. Varför det?

– Det är ju väldigt stora tillgångar och det är områden som ofta har stor betydelse för medborgarna. Det är dessutom ett område som inte har varit särskilt granskat hittills.

Vi tittar på hur ett antal bolag klarar sitt samhällsuppdrag i förhållande till ekonomiska avkastningskrav. Sen ser vi också över försäljningen av bolag och det är ett område som är väldigt politiskt. Där finns det starka synpunkter på vad vi borde göra och kanske också på vad vi inte borde göra.

Glömmer vi bort de positiva sidorna i statsförvaltningen som Riksrevisionens granskning visar på?

– Jo, när det gäller den årliga revisionen är det lite så att »hälsan tiger still«. Men jag tycker att det är viktigt att lyfta fram den delen av vår verksamhet, för det är mycket rotsystemet i det här. I effektivitetsredovisningen utgår vi ju från problem. De är i huvudsak kritiska och det skriver man också mest om i medierna.

Tycker du att er kritik ofta leder till positiva förändringar?

– Jo, det tycker jag. Inom den årliga revisionen ser vi ett väldigt stort genomslag. Det är väldigt sällan som någon myndighet får invändning två år i rad för samma sak. När det gäller effektivitetsrevisionen är det mer komplicerat. Lite respekt får man ha för att förändringarna tar en viss tid, men ibland kan det kännas lamt.

Känner man sig uppgiven som riksrevisor när samma problem återkommer?

– Nej, man blir aldrig uppgiven som riksrevisor. Det går inte. Jag blir i stället glad när jag ser att de rekommendationer som vi lämnar faktiskt leder någon vart.

Har Riksrevisionen stort inflytande över den statliga förvaltningspolitiken?

– Man vill ju att det vi gör ska ha någon betydelse. Men vi har inga maktbefogenheter. Vi lämnar ett underlag till beslutsfattare på olika nivåer och sedan är det ju de som ska fatta beslut.

Cristina Husmark Pehrsson använde er kritik mot Försäkringskassans prövningar av sjukskrivna för att stötta sina argument för reformer. Finns det risk att era rapporter används som politiskt slagträ?

– Ja, absolut, det är klart att det finns ibland. Och det är klart att vi ju också vill att våra rapporter ska användas av politiker, det är ju det som är meningen. Men vi ska alltid stå på vederhäftig grund, och vi ska alltid vara oberoende och professionella.

Riksrevisionen ersatte Riksrevisionsverket 2003. Var det en odelat positiv förändring?

– Ja, man kan fråga sig hur det kommer sig att vi hade en revision som låg under regeringen ända fram till 1 juli 2003. Min uppfattning är att en oberoende revision är ett helt nödvändigt inslag i en modern demokrati. Och inte minst i ett land som Sverige där man har en stor offentlig sektor.

Finns det områden som Riksrevisionen skulle kunna bli bättre på att granska?

– Ja, det gör det förstås. Vi har inte gjort så mycket hittills på infrastrukturområdet, men det jobbar vi på nu. Samma sak med rättsområdet. Vi kommer även att granska omställningen i försvaret med ökad intensitet.

Högskoleverket utövar tillsyn över den högre utbildningen. Statskontoret har satt Försäkringskassan under luppen. Men Riksrevisionen väljer att granska samma områden. Vad gör Riksrevisionen så speciell jämfört med andra tillsynsmyndigheter?

– Skillnaden är oberoendet. Ingen, inte ens riksdagen, kan tala om för mig vad jag ska granska. Vi tar inte order från någon. Det kan ju låta väldigt kaxigt, men det är det som är själva poängen. Vi har också mandat att granska hela den exekutiva makten, Högskoleverket har ju till exempel inte mandat att granska utbildningsdepartementet. Vi tycker att vi är lite speciella, men de andra behövs ju också.

Det pågår en utredning om Riksrevisionsreformen. Vad finns det att förbättra?

– Utredningen har föreslagit att rapporteringsvägarna ändras, att vi ska rapportera direkt till riksdagen. Det är ett steg i helt rätt riktning som kommer att tydliggöra att vi är en del av riksdagens kontrollmakt.

– Riksdagen har en oerhört viktig roll att spela. Att hålla trycket uppe gentemot regeringen, att ställa krav på att få veta vad skattebetalarna
har fått för pengarna. Då blir det också naturligt att regeringen får lite bättre ordning på sina processer gentemot myndigheterna. Allting hänger ihop.