Statens anställda blir verktyg för kriminella

Den 4 mars 2020 dömdes en kvinna som varit anställd på Försäkringskassan i Västsverige till villkorlig dom och dagsböter. Brottet var grovt dataintrång. Kvinnan hade gjort slagningar på personer som fått assistansersättning och vilka bolag som stod för assistansen.

En förklaring som kvinnan gav var enligt domen att hon gjort slagningarna ”under press och visst hot från en person som drev ett assistansbolag”.

Domen är ett exempel på situationer där offentliganställda bistår kriminella personer utanför myndigheten. Det är en speciell form av korruption, som även kan kallas otillåten påverkan. Till skillnad mot vad man vanligen tänker på som korruption har tjänstemannen sällan någon egen ekonomisk vinning av att agera insider – och de negativa konsekvenserna vid upptäckt är stora.

Få fall av ”otillåten påverkan” upptäcks och mörkertalet är okänt, men insiders uppmärksammas i allt större utsträckning som ett problem. Det är dock tunnsått med forskning som kan ge vägledning i arbetet mot otillåten påverkan.

På den statliga sidan försöker ett antal berörda myndigheter förbättra kunskapsläget i ett samarbete mot organiserad brottslighet. I nätverkets lägesbild från 2021 pekas myndigheternas utsatthet för korruption, infiltration och otillåten påverkan ut som en allvarlig sårbarhet.

Det pågår också forskning som syftar till att fördjupa och bredda förståelsen av företeelsen. Brottsförebyggande rådet, Brå, har fått i uppdrag av regeringen att undersöka vilken roll och funktion så kallade insiders eller ”möjliggörare” har för brott som begås av kriminella nätverk. Enligt uppdragsbeskrivningen kan kriminella utnyttja såväl statsanställda som andra offentliganställda, liksom mäklare, revisorer, banktjänstemän och advokater. Agerandet kan ha olika syften: att begå brott, att undgå upptäckt eller att tvätta svarta pengar.

Brå-utredaren Johanna Skinnari, som ska leda arbetet, pekar på kunskapsluckorna.

– Det finns forskning om korruption, och internationellt även om ”facilitators”. Den stora utmaningen är att kunskapen om insiders är fragmentarisk och fokuserad på uppmärksammade fall. Det finns ingen övergripande analys, exempelvis av vad fallen har gemensamt och vad som sticker ut, säger hon.

Carina Gunnarson på Institutet för framtidsstudier har tillsammans med statsvetarkollegan Bo Rothstein skrivit en debattartikel i Dagens Nyheter där de lyfter fram aktuella larmrapporter om korruption, infiltration och sårbarhet. Den svenska förvaltningsmodellen utmanas av kriminella, skriver de i artikeln.

– Vi ville sätta ljus på en fråga som samhällsvetare och andra forskare borde närma sig, säger Carina Gunnarson. Hon anser att uppdraget till Brå är mycket viktigt och ”otroligt svårt”.

– Det är mycket tidskrävande och det finns gråzoner mellan den legala och den illegala sfären. Det är också svårt att hitta dem som inte avslöjats. Det kan finnas personer som ser, men som inte vågar eller vill prata med utomstående.

Johanna Skinnari framhåller dock att hon inte kommer tomhänt till utredarbordet. Brå har gjort flera rapporter om otillåten påverkan och korruption i bred bemärkelse, och 2014 ledde hon själv en djupdykning bland elva statliga myndigheter för att titta på både förekomsten av och åtgärder mot infiltration. Två år senare deltog hon i en granskning av hur organiserad brottslighet utnyttjar företag för brott genom infiltration.

Hon tror, liksom flera andra bedömare, att många statliga myndigheter har byggt upp ett relativt starkt skydd mot denna typ av brottslighet.

– Exempelvis har Försäkringskassan en ganska hög upptäcktsrisk vad gäller dataintrång. Det är inte säkert att alla har gjort samma förberedelser eller definierat vad man behöver göra.

I kommunerna kan det vara sämre ställt, menar Johanna Skinnari.

– Kommunerna verkar lokalt och bygger relationer. Exempelvis kan arbetet som socialsekreterare innebära risker, men man kanske inte har ett språk för att prata om det.

På den statliga sidan anses vissa verksamheter mer sårbara än andra. Det gäller bland annat myndigheter som har stor inverkan på människors ekonomi, såsom Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket.

Men även de som i arbetet kommer nära kriminella är utsatta, exempelvis poliser, åklagare, kriminalvårdare och anställda på Statens institutionsstyrelse, SiS. Enligt en granskning som Säkerhetspolisen gjorde 2012 dominerade Polisen när det gäller fall där anställda misstänkts för att hjälpa kriminella. De flesta misstankar handlade om utlämnande av sekretessbelagd information från Polisens register. Myndigheten har avböjt Publikts förfrågan om en intervju.

Kriminalvårdens uppfattning är att risken för olika säkerhetshot, inklusive otillåten påverkan, har ökat de senaste åren. I årsredovisningen för 2022 skriver myndigheten att den ”enskilt viktigaste säkerhetstrenden var ökade risker för otillåten påverkan och infiltration kopplat till Kriminalvårdens expansion och svårigheter att rekrytera”.

En orsak till detta är enligt Kriminalvården att Polisen lyckats komma åt krypterade chattar som kriminella använder, såsom Encrochat, vilket lett till att ett stort antal ledande personer inom kriminella nätverk dömts till fängelse. Det är personer som ofta har en stor manipulativ förmåga och ett stort skrämselkapital, och försöker utnyttja det innanför murarna.

– Frågan om otillåten påverkan är väldigt aktuell för oss. Problemet ökar ganska kraftigt, konstaterar Maria Lindström, chef för planeringsenheten vid Kriminalvårdens säkerhetsavdelning.

Både hon och hennes chefskollega Josefin Skoglund, chef för sektionen för särskilda utredningar på säkerhetsavdelningen, understryker att de flesta av de fall som upptäcks inte handlar om att personer med gängkopplingar sökt anställning i syfte att hjälpa kriminella.

– Man kommer med ett gott uppsåt, men riskerar att bli uppsnurrad, säger Maria Lindström.

Enligt Brå-utredaren Johanna Skinnari, som i arbetet med rapporten 2014 intervjuade både kriminalvårdare och intagna, är de intagnas starkt beskurna frihet en drivkraft för att skapa relationer med anställda.

– När du är så begränsad kan till synes små saker vara viktiga. Jag fick höra om allt ifrån stora avsteg från rutinerna till folk som ville välja kläder, säger hon.

Intervjuerna tydde på att de flesta intagna inte var särskilt strategiska eller långsiktiga i sitt relationsbyggande.

– Det verkade vara mer ”trial and error”. Man såg att den här personen går att påverka, och då fortsatte man, konstaterar Johanna Skinnari.

Nu när en ökande andel av Kriminalvårdens klientel är erfarna ledare i kriminella nätverk kan också risken för mer strategiskt påverkansarbete öka, menar Josefin Skoglund:

– De har andra förmågor, ett annat nätverk och ett annat incitament, säger hon.

Ett antal av de senaste årens internutredningar inom Kriminalvården har gällt kvinnliga kriminalvårdare som inlett kärleksrelationer med intagna. Men de flesta av dessa fall prövas aldrig i myndighetens personalansvarsnämnd, eftersom den anställde ofta sagt upp sig direkt vid avslöjandet. En typisk formulering i sådana internutredningar är: ”Utredaren föreslår att utredningen avbryts då medarbetaren och arbetsgivaren tecknat en överenskommelse avseende anställningens upphörande.”

När timanställda är inblandade kan incidenter helt enkelt lösas genom att timvikariatet avslutas. Ett exempel är en manlig timvikarie som i mars 2021 fick sluta sedan han poserat med en kriminell person på en bild utlagd på Facebook.

Även Statens institutionsstyrelse ser att ett delvis annorlunda klientel på myndighetens ungdomshem, med större våldskapital, ökar risken för otillåten påverkan, säger Helena Müller, tillförordnad chef för sektionen för verksamhets- och personskydd inom SiS säkerhetsavdelning.

– Det är en stor utmaning, och vi har tveklöst sådana fall. De kan orsakas av att en ungdom binder upp en medarbetare eller att man har illa fungerande rutiner.

Enligt SiS har det dock inte förekommit några ärenden av detta slag i myndighetens personalansvarsnämnd de senaste två åren. En förklaring kan vara att incidenterna ofta hanteras lokalt på institutionen, säger Helena Müller. En annan möjlig orsak är att SiS först nyligen byggt upp en strukturerad säkerhetsavdelning med personal för internutredningar.

– Vi har förstås jobbat med de här frågorna tidigare, men inte med den systematiken. Nu ska vi hämta hem sådant som vi borde ha gjort för länge sedan.

I diskussionen om den organiserade brottslighetens påverkansarbete mot det offentliga talas ofta om ”välfärdsbrottslighet”. Försäkringskassan är en myndighet som är utsatt för detta, konstaterar Johan Gellerstedt, chef för myndighetens verksamhetsområde behörighet och säkerhet.

– Det är klart att vi har en problematik i och med att vi är en så stor organisation, omkring 14 000 anställda, och en verksamhet som betalar ut mycket pengar. Det drar till sig organiserad brottslighet och andra aktörer som är ute efter ekonomisk vinning, säger han.

De största riskerna finns inom assistansersättning och sjukpenning, bedömer Johan Gellerstedt.

– Det finns risker kring alla utbetalningar, men i andra ärendeslag ser vi inte lika tydlig koppling till organiserad brottslighet. Det finns även en problematik kring tillfällig föräldrapenning. Där handlar det om förhållandevis små summor, men sammantaget blir det stora belopp.

Inom assistansersättningen har flera härvor rullats upp genom åren. Men det var länge sedan, närmare bestämt 2016, som Försäkringskassan avslöjade en insider som arbetade med assistansersättning som hjälpt brottslingar. Några år tidigare blev en handläggare påkommen med att skapa falska ärenden med falska läkarintyg gällande sjukpenning.

– Allt såg korrekt ut på ytan, handläggningen gjordes enligt regelboken. Det upptäcktes genom samarbetet i det myndighetsgemensamma nätverket mot organiserad brottslighet, säger Johan Gellerstedt.

Även på Skatteverket finns risken att kriminella försöker få hjälp från insidan att begå ekonomiska brott, inte minst genom företag. Men myndigheten har de senaste två åren inte haft några ärenden i personalansvarsnämnden som otvetydigt indikerat att en anställd agerat insider, säger Jannicke Nyman, arbetsrättsjurist på Skatteverket.

– Vi har haft ungefär fyra fall per år av dataintrång, och dem åtalsanmäler vi. Men syftet är mestadels svårt att bevisa. De anställda säger att de gjort det på eget initiativ, av eget intresse. Eller att släktingar bad dem kolla något.

Skatteverket loggar alla slagningar i registren, men insiderverksamhet är ändå svår att upptäcka. Det krävs att någon fattar misstankar, säger Jannicke Nyman. Det kan vara chefen, en kollega eller någon utifrån, exempelvis om Polisen hittar kopplingar till anställda på myndigheten i en brottsutredning.

– Vi behöver något att gå på, och man kan nog utgå ifrån att vi inte upptäcker alla fall, säger Jannicke Nyman.

Arbetsförmedlingen är en annan myndighet som kan vara i riskzonen för otillåten påverkan, exempelvis försök att få lönebidrag på falska grunder. Säkerhetschefen Robert Hansson säger dock att det inte funnits signaler om något sådant, och förklarar att myndigheten har rutiner för kontroll av utbetalningar.

– Vårt system flaggar för avvikelser i flödena, och då går vi in och gör en utökad kontroll, säger han.

Precis som på Skatteverket är anledningen oftast att en anställd fattat misstankar och för dem vidare. Ibland visar kontrollen att det som såg märkligt ut är helt korrekt, i andra fall uppdagas försök till bedrägeri, säger Robert Hansson.

– Men i de senare fallen har det inte funnits misstankar mot några anställda.

Enligt Johanna Skinnari på Brå tycks det vara sällsynt att kriminella eller människor med kopplingar till kriminella söker jobb på en myndighet i syfte att bli en insider. De insiders som upptäcks har börjat hjälpa brottslingar under anställningen, ofta när de nått en position med ett beslutsmandat och god tillgång till information.

Omsorgsfulla kontroller vid rekryteringar är därför inte ett tillräckligt skydd mot insiders, framhåller Johanna Skinnari. Myndigheterna behöver arbeta med exempelvis utbildningar, mentorskap, återkommande samtal och medvetandegörande övningar, anser hon.

– Till en början gör den anställde kanske något som bara är tveksamt men inte brottsligt. Det gäller att förebygga det första verkliga avsteget. Innan dess kan man fortfarande backa och be om ursäkt, säger Johanna Skinnari.

Den insikten finns hos Kriminalvården, menar Maria Lindström på myndighetens säkerhetsavdelning. Men det krävs också att anställda vågar prata om det de utsätts för och när det har blivit fel, framhåller hon.

– Ett öppet arbetsklimat på arbetsplatserna är nummer ett, säger Maria Lindström.

Den nya Utbetalningsmyndigheten, som ska starta sin verksamhet vid årsskiftet, kommer att kontrollera utbetalningar från välfärdssystemen och göra utredningar när det finns misstankar om felaktigheter. Mikael Westberg, som är särskild utredare inför bildandet, menar att det är för tidigt att bedöma vilken roll myndigheten kan ha när det gäller att avslöja samarbete mellan statligt anställda och kriminella.

– Men Utbetalningsmyndigheten kommer att ha goda förutsättningar att hitta felaktigheter som hittills varit svåra att hitta, på grund av att man saknat information eller vettig möjlighet att behandla information. Vi kan utreda och själva polisanmäla, alternativt lämna över till den beslutande myndigheten, säger han.

En fråga som Brå-utredaren Johanna Skinnari och hennes kollegor ska arbeta vidare med är vilka motiv en statstjänsteman kan ha för att inlåta sig med kriminella. I Brås undersökning från 2014 gick hon igenom ett tjugotal kända fall. I vissa fall var vänskapsband avgörande, bedömer hon. Man kanske hade upparbetat en privat relation genom täta jobbkontakter, eller sprungit på någon gammal barndomsvän.

– Det talas en hel del om kvinnor som blir kära i en kriminell person, men vanlig vänskap är inte lika uppmärksammad. Och den kan vara nog så stark, säger Johanna Skinnari.

Ekonomisk vinning framstår som ett viktigt incitament för insidern. I andra fall kan det handla om spänningssökande och en status i att umgås med kriminella. En del motiveras av missnöje med arbetsgivaren och önskan om hämnd.

Ett olyckligt öde tycks i alla fall vänta på den statligt anställde som avslöjas. Gemensamt för de fall Johanna Skinnari granskat är att det gått illa.

Redan före avslöjandet är de flesta under stor psykisk press, och de kan ha svårt att ta sig ur situationen eftersom den person som utövar otillåten påverkan har hållhakar redan från det första tjänstefelet. Utöver att förlora arbetet kan den myndighetsanställde också ha svårt att få referenser för ett nytt jobb. Även privatlivet kan påverkas. En insider som citeras i rapporten säger under ett förhör:

”Jag sitter här som en jävla idiot och håller på att torska lägenheten, jag har torskat jobb, torskat bilen, körkortet ryker, förhållandet håller på och ryker.

Flera myndighetsföreträdare framhåller att risken för insiders inte enbart är kopplad till organiserad brottlighet. En myndighet som Försäkringskassan är också sårbar för infiltration från främmande makt, understryker myndighetens säkerhetschef Johan Gellerstedt. Situationen har blivit mer synliggjord sedan Ryssland invaderade Ukraina, konstaterar han.

– Vi bedriver samhällsviktig verksamhet och har information som är säkerhetskänslig, så det finns ett generellt intresse av att kartlägga oss. En främmande makt som vill bedriva subversiv verksamhet, skapa problem och osäkerheter, behöver bygga kunskap, säger Johan Gellerstedt.

Även ansvariga på Skatteverket lyfter fram att försök till infiltration i verksamheten kan ske både för ekonomisk vinning och för att skaffa underrättelseinformation. Johan Linder, chef för säkerhetsenhetens personalskyddssektion, räknar upp korruption, infiltration och otillåten påverkan som de största sårbarheterna vad gäller trygghet, demokrati och rättssäkerhet.

– Sverige är utsatt för angrepp från organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och främmande makt, säger han.

Både utvecklingen av den organiserade brottsligheten och det omvärldspolitiska läget skapar ökade spänningar, anser Johan Linder.

– Man försöker komma åt staten för att påverka myndighetsbeslut, ta sig in och infiltrera, ändra, hämta och förstöra information.