Splittrad syn på hur lön ska sättas

Fram till 2004 förekom bara kollektiva löneförhandlingar för STs medlemmar på statliga myndigheter. Då infördes möjligheten att sätta lön genom samtal mellan enskilda anställda och deras närmaste chef.

Enligt det centrala avtalet finns kollektiva förhandlingar kvar som likvärdigt alternativ, men i praktiken har det tappat mark. Arbetsgivarverket följer utvecklingen, och i en enkät 2022 svarar tre av fem myndigheter att de enbart använder sig av lönesättande samtal. Undantagna är medlemmar i LO-förbundet Seko, som hittills inte accepterat den modellen för lönesättning.

När lönesättande samtal infördes som en möjlighet för STs medlemmar var Annette Carnhede förbundets ordförande. Hon var tveksam, liksom många andra förtroendevalda. Att ST ändå accepterade förändringen berodde bland annat på att andra förbund inom förhandlingsorganisationen Offentliganställdas förhandlingsråd, OFR, var positiva.

– Vi hade oerhörda och väldigt känsloladdade diskussioner på våra avtalsråd. Jag tyckte att det var rätt obehagligt – jag tillhörde de kritiska, men måste ta ansvar för överenskommelsen, säger Annette Carnhede.

Hennes egen bakgrund var i den fackligt starka Arbetsmarknadsstyrelsen, Ams, numera Arbetsförmedlingen. För henne var det självklart att kämpa för kollektiv sammanhållning.

– När vi förhandlade i Ams fanns inte ett kommatecken i avtalen som kom till utan att vi som avdelning hade godkänt det. Så det tog mycket emot att överlåta åt var och en att ta ansvar för löneresultatet.

Men ST-medlemmarna hade kollegor som tillhörde fackförbund inom förhandlingsorganisationen Saco-S, och de fick lönesättande samtal redan 2001. Det fanns ett intresse och ett visst medlemstryck på förbundet att acceptera den nya modellen, minns Annette Carnhede.

Införandet av en ny lönebildningsmodell bevakades noga i Publikts föregångare Statstjänstemannen och ST Press. Artiklarna tyder på ett varierande mottagande och viss vånda i de fackliga leden. En sektionsordförande i Skogsvårdsstyrelsen, i dag Skogsstyrelsen, menade att fackets roll försvagades: ”Jag har jobbat fackligt i 35 år och tror mer på en solidarisk lönepolitik.” På Statens pensionsverk pekade avdelningsordföranden i stället på fördelar med lönesättande samtal: ”Arbetsgivaren måste se ST-medlemmen i ögonen och motivera varför arbetsgivaren vill sätta den nya lönen.

Bland medlemmarna fanns också en tvekan, men många var positiva. I ett reportage från Statens pensionsverk säger flera medlemmar att de räknar med en större löneförhöjning om de förhandlar själva. Även i senare års artiklar framgår att många hoppas att deras argument i samtalet ska ge lönen en skjuts uppåt. ”Jag vill påverka min lön och räknar med att den blir bättre om jag förhandlar själv”, säger en medlem i ett arbetsplatsreportage. ”Hur man lyckas beror på hur bra argument man har”, anser en annan.

Under kommande år blev lönesättande samtal vanligare, trots att ST avrått sina lokala avdelningar från att använda modellen. Förbundets allvarligaste invändning var att det fackliga inflytandet över lönerna försvagades, eftersom lönerna ansågs satta när de individuella samtalen genomförts.

ST krävde att resultatet skulle granskas och konfirmeras av parterna i ett kollektivavtal i efterhand. ”Resultaten av de enskilda samtalen måste samlas ihop efteråt. Någon måste se helheten, att det inte blir obalanser”, sade Annette Carnhede i Publikts föregångare ST Press.

Men det gick inte arbetsgivarna med på. Tvärtom var Arbetsgivarverket snabbt ute med direktiv till sina medlemmar att inte acceptera lokala överenskommelser om att resultaten av lönesättande samtal skulle kunna överprövas. När detta omedelbart anammades av ledningen för Vägverket – nu en del av Trafikverket – ledde det till starka protester från ST-avdelningen och stoppade lokala förhandlingar, rapporterade ST Press.

Det finns exempel på att arbetsgivarna agerar på samma sätt i dag, vilket är ett fortsatt bekymmer för facket, konstaterar STs förhandlingschef Åsa Erba Stenhammar.

– Vi saknar en kontrollmekanism som visar om arbetsgivaren följer det vi kommit överens om i förarbetet eller ej. Det ser vi först året efter, och det innebär att vi inte kan tillvarata medlemmarnas intressen på det sätt som vi vill, säger hon.

STs tidigare ordförande Annette Carnhede beklagar i efterhand de konsekvenser hon tycker sig se av den nya lönesättningsprocessen.

– Det går inte att dra någon annan slutsats än att facket förlorat inflytande, säger hon.

Men många medlemmar ville ha lönen satt i lönesättande samtal, vilket enligt Annette Carnhede kan ha försatt ST i en sämre förhandlingsposition gentemot Arbetsgivarverket när förbundet väl valde att acceptera modellen.

– Det kan vara möjligt. Jag tyckte att vi låg på och höll undan så gott som möjligt, säger Annette Carnhede.

Åsa Erba Stenhammar framhåller att det är lätt att vara efterklok.

– Men jag tror absolut att vi hade kunnat få starkare skrivningar om vi hade bejakat lönesättande samtal mer, och inte blivit indragna i det. Å andra sidan fanns risken att förlora medlemmar om det hade blivit för stora förändringar som inte hade förankring bland medlemmarna.

Som framgått förväntade sig medlemmarna redan från början att samtalet skulle innebära en förhandlingssituation – och de som var positiva hoppades på en framgångsrik förhandling. Den föreställningen är fortsatt stark, enligt flera lokala fackliga företrädare som Publikt talat med. Man är i en förhandling och det ska finnas en förhandlingsmån.

De fackliga representanterna vittnar samtidigt om att medlemmar kan bli missnöjda och frustrerade när denna förväntan inte infrias. I Kriminalvården, där medlemmarna kan välja mellan lönesättande samtal och kollektiv förhandling, noterar ST-avdelningens ordförande Joachim Danielsson att andelen som väljer kollektiv förhandling ökar.

– Jag ser en koppling till att många upplever att det inte är en förhandling. Det som händer är att chefen meddelar den nya lönen, utifrån lönekriterier och individuell prestation.

Även på Arbetsförmedlingen har den enskilde medlemmen möjlighet att välja mellan de två modellerna, och två av tre ST-medlemmar får sin lön satt i lönesättande samtal. Andelen har ökat under åren, men många skiftar fram och tillbaka, säger STs vice avdelningsordförande Johan Eklund.

– Man uppskattar möjligheten att välja, och vad man väljer beror på hur man upplever dialogen med chefen.

Johan Eklund delar Joachim Danielssons iakttagelse att vissa medlemmar blir besvikna när det inte blir den förhandlingssituation man tänkt sig.

– Man går in och får ett besked, sedan spelar det inte så stor roll vilka argument man för fram.

ST-avdelningen har uppfattningen att lönesättande samtal bör vara en individuell förhandling. Men ledningen har nyligen uttalat att det inte är det, utan en ”dialog”.

– Det är något vi har reagerat på. Min uppfattning är att vi lämnar över vårt förhandlingsmandat när medlemmen väljer lönesättande samtal.

Han medger dock att det inte finns några sådana formuleringar i det centrala kollektivavtalet.

– Så rent avtalsmässigt ger jag arbetsgivaren rätt. Ordet förhandling står inte.

Det tar arbetsgivaren fasta på även på Försäkringskassan. Myndighetens förhandlingschef Maria Made säger att det finns en möjlighet till ett förnyat ställningstagande från chefen, men i flertalet fall gäller den siffra chefen har med till samtalet.

– Jag skulle inte beskriva det som en förhandling. Vi är tydliga med att lönesättande samtal är en dialog om uppfyllandet av lönekriterierna och chefens förslag på lön. Förhoppningsvis får vi acceptans för förslaget.

Även centrala partsföreträdare väljer olika ord för att beskriva processen.

– För mig är det klockrent en individuell förhandling. Det finns en förhandlingsordning för de fall när parterna är oeniga och det är ett kriterium på förhandling, säger STs Åsa Erba Stenhammar.

Dessutom, säger hon, kan den anställde i samtalet påpeka saker som chefen inte känner till eller uppmärksammat, och få chefen att justera lönebudet.

Hos motparten Arbetsgivarverket är bilden en annan.

– Nej, det är inte en förhandling, inte ett köpslående, säger Anders Stålsby, förhandlare och statistikchef på Arbetsgivarverket.

Grundvalen för samtalet är arbetsgivarens lönebedömning på sakliga grunder och medarbetarens syn på sitt resultat och sin lön, framhåller han, inte två parter med olika bud.

– Missnöje med lönen kan inte vara skäl för oenighet, däremot brister i samtalet eller brister i vad som legat till grund för bedömningen.

Om sådana brister uppdagas kan det leda till en ändring av arbetsgivarens löneförslag.

– Men det sker ganska sällan, säger Anders Stålsby.

Den som är missnöjd med utfallet kan alltså anmäla så kallad oenighet, och det hanteras på arbetsplatsen i en lokalt bestämd ordning. På Försäkringskassan kan man ha ett extra samtal, ett så kallat fyrpartssamtal, där chef respektive medarbetare har med sig en ”bisittare”. Enligt myndighetens stödmaterial för lönebildning har bisittarna ingen ledande roll. En facklig representant eller en högre chef kan exempelvis ställa och svara på frågor. Vid fortsatt oenighet fastställer chefen lönen utan vidare förhandling.

I praktiken är det arbetsgivaren som bestämmer i det läget, säger STs avdelningsordförande Thomas Åding.

– Vid några tillfällen där vi sett en direkt felaktig hantering har vi fått igenom en förändring. Men i 99,5 procent av fallen får man stå sitt kast, och det är vi tydliga med. Man väljer modell, vi kommer inte och räddar upp något i efterhand.

Arbetsgivarverket har redan från start förespråkat lönesättande samtal som den bästa modellen för lönesättning. Arbetsgivarnas uppfattning är att det är den närmaste chefen som bäst kan värdera arbetstagarens prestation. En dialog som kopplar lön till arbetsuppgifter och resultat blir också ett styrmedel för att förbättra verksamheten, menar de.

Men för ST är det av vikt att behålla möjligheten att välja kollektiva förhandlingar.

– Medlemmarna ska kunna påverka hur lönesättningen går till. Vi har något som vi känner till och som ger oss kontroll som ”normalläge”. Vilken modell man väljer kan handla om förtroende och hur verksamheten är organiserad, säger Åsa Erba Stenhammar.

Där lönesättande samtal används ligger det fackliga inflytandet främst i förarbetet, där lokala parter exempelvis går igenom lönebild, lönekriterier och om vissa grupper ska prioriteras. Men kvaliteten i det arbetet behöver utvecklas, anser Åsa Erba Stenhammar.

– Det svajar. Det vanligaste problemet är att man genar och inte tar sig tid för förarbetet, utan sätter sig direkt i lönesättande samtal.

Bland lokala fackliga företrädare finns fortsatt olika syn på lönesättande samtal. På Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, är mångårige ST-avdelningsordföranden Jan Fenelius positiv. Myndigheten har lönesättande samtal för alla ST-medlemmar.

– Vi tycker att modellen fungerar väl, och vi har alltid fått lite mer än det centrala avtalet, säger han. Medlemmar som inte accepterar sin nya lön har möjlighet att gå vidare till lokal förhandling där de företräds av ST, men det är allt färre som gör det, enligt Jan Fenelius.

– När vår medlem hamnar där har det gått riktigt fel i löneprocessen. Det har hänt att man i en lokal förhandling har justerat lönen med 3 000 kronor. I sådana fall har vi fackliga företrädare gjort en grundlig analys och har bra argument när vi kommer till förhandlingen.

Jan Fenelius är nöjd med fackets roll och inflytande. Myndigheten har en fungerande löneprocess och tydliga medarbetar- och ledarkriterier, anser han.

– Och vi granskar och följer upp resultatet av revisionen från ett fackligt perspektiv. Det är väldigt transparent.

Johan Eklund, STs vice avdelningsorförande på Arbetsförmedlingen, där medlemmarna kan välja förhandlingsform, är nöjd med just valmöjligheten. Han tror att en förklaring till att många väljer lönesättande samtal är att man uppskattar att få prata med chefen om arbetsuppgifter och prestationer.

– Ledarskapet har ändrats en del sedan vi hade mer självstyrande kontor med egen budget. Nu styrs allt mer centralt, cheferna har fler underställda och det kanske inte blir så många tillfällen att ha ett enskilt samtal. Och med distansarbetet under senare år kan man uppleva att ingen, varken facket eller arbetsgivaren, riktigt har koll på vad man gör. Man jobbar också mer individuellt i förhållande till sin arbetsgrupp, gör sin del.

På Försäkringskassan är dock många i STs avdelningsstyrelse uttalat kritiska till lönesättande samtal. Avdelningsordföranden Thomas Åding säger att resultatet blivit ”ett klart försämrat fackligt inflytande”.

– Om 60–70 procent har lönesättande samtal får vi liten insyn i och inverkan på helheten, och det blir svårt att exempelvis få upp lägstanivåerna, säger han.

Han tycker sig också märka en frustration bland cheferna.

– Det är Arbetsgivarverket som styr, och myndighetsledningen har bara att utföra. Det är otroligt mycket jobb med lönesättande samtal. Arbetsplatsen tappar i effektivitet snarare än motiverar till ökat engagemang.

Försäkringskassans HR-chef Maria Made ser dock inte något problem med alla omgångar av samtal på individuell nivå. Det är väl använd tid, anser hon.

– Jag tänker att det är en viktig och nödvändig del i chef- och ledarskapet, inom ramen för den dialog som cheferna ändå har med sina medarbetare. Vi förordar två samtal, men man kan ha bara ett. Samtalen ska handla om prestation, men också ge svar på frågor om vad man kan göra för att få en bättre löneutveckling, säger Maria Made.

ST-avdelningen följer upp utfallet och jämför löneökningarna för dem som valt lönesättande samtal respektive kollektiv förhandling. Thomas Åding säger att han inte ser några tecken på att de som valt lönesättande samtal premieras lönemässigt.

Han konstaterar också att myndigheten blivit bättre på att redovisa sin lönepolitik och att formulera tydliga lönekriterier.

– Det har vi bidragit till genom att vara tydliga med våra uppfattningar, säger Thomas Åding.

En myndighet som i stort sett avstått från lönesättande samtal för medlemmar i ST och de andra förbund som omfattas av OFRs avtal på det statliga området är Statens institutionsstyrelse, SiS. Enbart vissa grupper som sjuksköterskor, lärare och chefer har valfrihet, och trycket från arbetsgivaren att ändra på detta har inte varit särskilt starkt, säger STs avdelningsordförande Thord Jansson.

– Vi i facket har varit restriktiva eftersom vi inte tycker att kvaliteten på lönesamtalen har varit tillräckligt bra. Efterfrågan på lönesättande samtal har också sjunkit, fler bland dem som kan välja väljer kollektiva förhandlingar. Det har gjort att vi har frågat oss om det finns anledning att rusa framåt.

Inte heller på högskolor och universitet dominerar lönesättande samtal på samma sätt som i staten i övrigt. När modellen infördes undantogs hela sektorn. Det var först 2016 som lönesättande samtal blev huvudmodell för medlemmar i förbunden inom Saco-S, bland dem SULF, Sveriges universitetslärare och forskare.

Några år därefter gjorde SULF en utvärdering baserad på en medlemsenkät. Den visade att endast en av fem kände till arbetsplatsens lönekriterier och tyckte att den egna lönen hade en koppling till dessa. Två av tre ansåg att de inte kunde påverka lönen genom samtalen, och sju av tio uppgav att samtalen inte berört hur de skulle kunna göra för att höja sin lön.

Trots de påtalade bristerna svarade omkring hälften, 49 procent, att de ville fortsätta med lönesättande samtal. SULFs förhandlingschef Robert Andersson tror att medlemmarna ser ett värde i att komma till tals med chefen om de egna arbetsuppgifterna och prestationerna på ett strukturerat sätt.

– Och i vissa fall var det kanske ännu sämre förut. I kollektiva förhandlingar är man ganska långt bort från individerna. Som sämst kan det ha varit en lokal förhandling där fack och arbetsgivare sitter och pratar utan att veta så mycket om den enskildes arbete, säger han.

STs avdelning inom universitet och högskolor har varit och är kritisk till lönesättande samtal som modell. Avdelningsordföranden EvaLena Moser säger att det inte finns något tryck från medlemmarna att ändra uppfattning.

– Kvaliteten i processerna är överlag alldeles för dålig, och det vet de anställda om. I lönesättande samtal sätts lönerna helt efter arbetsgivarens godtycke, säger hon.

Hon pekar på de särskilda förutsättningar som finns i högskolan och som också lyfts i SULFs rapport. De lönesättande cheferna, institutionernas prefekter eller motsvarande, har stora grupper av medarbetare och liten inblick i vad var och en gör.

Andra problem är att chefskapet är tidsbegränsat, och att även många medarbetare har tidsbegränsade anställningar. Dessutom finansieras forskartjänster ofta till stor del externt.

I SULFs rapport framgår att förbundets förtroendevalda vill se ett ökat fackligt inflytande över lönesättningen.

– Som fack får man mindre inflytande i den individuella lönesättningen. Det är väl i förarbetet man kan arbeta med prioriteringar och hur processen ska gå till. Vi jobbar med att förstärka det, för där ser vi brister, säger Robert Andersson.

ST har under årens lopp ställt frågor i medlemsundersökningar om hur man ser på metoden för att sätta lön. Och i dag är lönesättande samtal populärt – men inte omfamnat av alla. I en enkät som förbundet gjorde förra året svarade drygt hälften, 53 procent, att de vill att deras lön sätts via samtal med chefen. En tredjedel föredrog kollektiv förhandling, och 15 procent svarade ”vet ej”.

Skillnaderna är stora inom ST-kollektivet. Mest positiva till lönesättande samtal är chefer, projektledare och olika typer av experter. Kollektiva förhandlingar föredrogs av en majoritet bland exempelvis bibliotekarier, forskare samt anställda i affärsverk och bolag.

Enkäten visar också att det finns ett stort stöd för STs inställning att man som medlem ska kunna välja modell för lönesättning. Fyra av fem håller med, och bara fyra procent är emot det.

Men det är inte alltid lokala parter är överens om hur lönerevisionerna ska gå till. Och i sådana lägen ger det centrala kollektivavtalet inte tillräcklig vägledning, anser ST, som krävt förtydliganden. Förbundet hade ett sådant yrkande i avtalsrörelsen men fick nej av arbetsgivarna.

– Avtalet är skört såtillvida att det bygger mycket på goda relationer och är alltför öppet för tolkningar. Men hur den vägen ska se ut har jag ännu inte klart för mig, säger Åsa Erba Stenhammar.

Hon ger dock ett exempel på en förändring ST önskar. Avtalets skrivning om att lokala parter bör ”eftersträva” samsyn behöver enligt ST ändras till att parterna ”ska” vara överens.

– Det är svårt med löneförhandlingar. Och det är ännu svårare om man inte har samsyn.