Skärpt säkerhet skapar svårigheter

– Situationen var absurd och stämningen Kafkalik. Avsaknaden av transparens gjorde att medlemmen kände sig helt utlämnad, säger Joakim Lindqvist, förbundsjurist på ST.

Han berättar om ett ärende från 2020 då en visstidsanställd arrestvakt på Polisen fick en provanställning på myndigheten. Men mannen hann aldrig kliva på tjänsten. I stället informerades han om att han underkänts vid en förnyad säkerhetsprövning och att hans tid inom Polisen därmed var över.

Varför han inte längre bedömdes vara pålitlig nog att inneha en säkerhetsklassad tjänst fick han inte veta.

– Han var extremt frustrerad. Vi försökte få ut handlingarna som låg till grund för beslutet, men Polisen hävdade att allt omfattades av sekretess, säger Joakim Lindqvist.

Några månader senare sökte mannen jobb på Kriminalvårdens transporttjänst. Sedan han godkänts vid Kriminalvårdens säkerhetsprövning blev en av hans arbetsuppgifter att köra till sin gamla arbetsplats och hämta personer från Polisens arrest, där han tidigare hade bedömts utgöra en säkerhetsrisk.

Fallet belyser de konsekvenser som säkerhetsskyddslagstiftningen kan få för statsanställda som arbetar i säkerhetskänslig verksamhet och visar, menar Joakim Lindqvist, varför det är nödvändigt att förändra den relativt nya lagen. Enskilda medarbetare kan i dag drabbas mycket hårt, framhåller han.

Att antalet medlemsärenden kopplade till säkerhetsbeslut har ökat de senaste åren visar att frågan är angelägen, anser Joakim Lindqvist.

– Det är fortfarande få ärenden som får arbetsrättsliga följder och som kommer till vår kännedom, men innan 2017, då jag började som förbundsjurist, förekom det inte alls.

Han ser en ökning av antalet statliga tjänster som placerats i säkerhetsklass som den främsta förklaringen till att frågan har blivit aktuell.

Någon statistik som visar hur många anställningar det rör sig om finns inte. De uppgifterna är hemliga. Men att det blivit vanligare att placera tjänster i säkerhetsklass är en bild som bekräftas av såväl den statliga arbetsgivarorganisationen Arbetsgivarverket som myndighetsföreträdare och fackligt förtroendevalda som Publikt har talat med.

Trenden syns även i statistiken över antalet registerkontroller som Säkerhetspolisen, Säpo, gör åt såväl offentliga som privata arbetsgivare som en del av prövningen. I fjol genomfördes 155 000 sådana kontroller. Tio år tidigare, 2012, var motsvarande siffra 68 600.

Flera säkerhetsexperter som Publikt har intervjuat lyfter den skärpning av säkerhetsskyddslagstiftningen som trädde i kraft 2019 som den främsta orsaken till utvecklingen.

Även om den största förändringen var att lagen i högre grad började omfatta privata arbetsgivare påverkades även den statliga sektorn, menar arbetsrättsjuristen Tommy Iseskog, som nyligen har skrivit en bok om lagstiftningen.

– Vad som är att betrakta som säkerhetskänslig verksamhet tydliggjordes också för statliga myndigheter. En utvidgning av detta, i kombination med en digital utveckling där allt fler anställda får tillgång till information och system, har gjort att fler tjänster har placerats i säkerhetsklass och att betydligt fler anställda därmed berörs av lagen i praktiken, säger han.

Att arbetsgivarna blivit mer medvetna om säkerhetshot är en annan faktor som spelat en stor roll för utvecklingen, anser Tommy Iseskog.

Den förändrade hotbilden mot Sverige ser även Pierre Gudmundsson, personalsäkerhetsspecialist vid säkerhetsrådgivningsföretaget SRI, som avgörande för utvecklingen.  

– Vi har en ny verklighet sedan 2019 med en uppdaterad lagstiftning och med en kraftigt negativ utveckling av det säkerhetspolitiska läget. Det har tvingat myndigheter att springa i kapp, bygga ut med kompetens och skärpa sitt säkerhetsarbete, säger han.

Flera statliga arbetsgivare nämner också it-skandalen på Transportstyrelsen som ett bidragande skäl till att de har förstärkt arbetet med personalsäkerhet.

Avslöjandet från 2017 – att Transportstyrelsen gett icke säkerhetskontrollerad personal i utlandet tillgång till känslig information – fungerade som ett slags väckarklocka för myndighets-Sverige, anser säkerhetsansvariga som Publikt har talat med. 

Jörgen Leyendecker, biträdande säkerhetsskyddschef på Kriminalvården, menar att många myndigheter har fått ompröva sina säkerhetsanalyser.

– Tidigare var den absoluta majoriteten av myndigheternas verksamhet öppen. Händelsen på Transportstyrelsen och den nya lagen har inneburit en resa bort från det. I dag gör vi mer aktiva bedömningar av våra skyddsvärden och är bättre på att avgöra vilka tjänster som behöver placeras i säkerhetsklass, säger han.

Kriminalvården är en av flera arbetsgivare som bekräftar att det har skett en ökning av antalet tjänster som placeras i någon av de tre säkerhetsklasserna.

Om en befattning ska placeras i säkerhetsklass – och i så fall vilken klass – beror på i vilken utsträckning som den anställde får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och vilken skada för Sveriges säkerhet som hen kan orsaka.

Syftet är att förhindra att opålitliga personer får tillgång till hemlig information eller säkerhetskänsliga anläggningar. På så sätt ska brott som spioneri, sabotage och terror förebyggas.

För att få jobba i en säkerhetsklassad tjänst måste den anställde därför genomgå en säkerhetsprövning där personens pålitlighet och lojalitet bedöms. Prövningen ska också kartlägga eventuella sårbarheter som kan göra personen mottaglig för påtryckningar utifrån.

Förutom att titta på betyg, intyg och referenser genomför arbetsgivaren en säkerhetsprövningsintervju. Den innehåller frågor som kan uppfattas som integritetskränkande – det kan handla om uppväxtförhållanden, kriser, missbruk, skulder, dubbla medborgarskap, relationer till andra länder, umgänge och kopplingar till kriminalitet.

Tommy Iseskog betonar att säkerhetsprövningsintervjun i grunden skiljer sig från en anställningsintervju.

– Vid en vanlig intervju frågar arbetsgivaren inte om personen har varit otrogen, vad den har för förhållande till alkohol eller om barnen knarkar. Men i en säkerhetsintervju ska man tvärtom gå på djupet och ställa alla de här obehagliga frågorna, säger han.

Enligt Pierre Gudmundsson har intervjuerna över tid också blivit mer djupgående på grund av den förändrade hotbilden mot Sverige.

– Såvida du inte var dömd för ett grovt brott eller hade en släktning med kopplingar till Rysslands underrättelsetjänst lät man tidigare mycket mer passera vid prövningarna. I dag måste man gräva djupare och ställa mer djuplodande frågor, inte minst rörande personens ursprung, säger han.

Publikt har talat med en ST-medlem, som inte vill medverka med namn, som nyligen genomgått en säkerhetsprövning inför en anställning vid en stor myndighet. Han beskriver frågorna som mycket ingående och intervjun som väldigt personlig.

– Ens privatliv blir granskat och det är klart att man i någon mån är utsatt. De försöker lista ut hur pass trassligt liv man har, till exempel om man har stora lån, spelskulder eller kriminella kopplingar. Det hade varit jobbigt om jag hade levt ett mer utsvävande liv. Men det är å andra sidan det som frågorna syftar till, att hitta personer som har en livsstil som inte är önskvärd.

Mannen upplevde inte intervjusituationen som obekväm och har förståelse för att prövningen är nödvändig. Samtidigt konstaterar han att hans arbetsgivare har fått en väldigt stor kännedom om hans privatliv.

– Det är så klart integritetskänsligt att redogöra för hela sin sociala situation. I mitt fall var det min närmaste chef som gjorde intervjun. Han vet nu väldigt mycket mer om mig än vad en chef brukar göra.

Vid en säkerhetsprövning genomför Säpo också registerkontroller, bland annat i belastnings- och misstankeregistret. Om anställningen är placerad i någon av de två högre säkerhetsklasserna görs en sådan registerkontroll även av personens make, maka eller sambo.

Säkerhetsprövningen ska ske både vid en rekrytering och löpande, genom samtal och regelbundna registerslagningar, så länge personen är anställd i en säkerhetskänslig verksamhet. Om medarbetaren exempelvis ådrar sig stora skulder kan det innebära nya säkerhetsrisker som arbetsgivaren måste beakta, berättar Tommy Iseskog.

– Att ens ekonomi försämras kan till exempel leda till att man frestas att ta emot pengar i utbyte mot information. Just sårbarhetsfaktorn är verkligen en färskvara eftersom livet förändras. Därför måste säkerhetsprövningen hela tiden följas upp, säger han.

Utöver att fler befattningar har säkerhetsklassats vittnar statliga arbetsgivare om att de har skärpt sitt fokus på de kontinuerliga säkerhetsprövningarna efter att lagen ändrades 2019.

Det märks, anser fackligt förtroendevalda som Publikt har pratat med.

Pär Renberg, avdelningsordförande för ST inom Polisen, är en av dem som upplever att kontrollerna av befintlig personal har förstärkts.

– Arbetsgivaren gör grundligare undersökningar och uppföljningarna sker mer rutinmässigt av alla anställda. Du behöver inte aktivt ha gjort något avvikande för att du ska bli kontrollerad, säger han.

Pär Renberg upplever också att det har blivit vanligare att anställda underkänns vid den löpande prövningen. Det är en tendens som även andra ST-avdelningar ser, även om det fortfarande rör sig om ett begränsat antal fall.

– De allra flesta medlemmar klarar säkerhetsprövningen, men vi har haft en handfull personer som vid förnyad prövning inte har godkänts. Från att ha varit noll sådana fall så har det skett en ökning, säger Thomas Åding, STs avdelningsordförande på Försäkringskassan.

Om en anställd inte klarar den löpande prövningen får personen inte längre jobba kvar i den säkerhetskänsliga verksamheten. Men säkerhetsbeslutet i sig betyder inte att det finns sakliga skäl för en uppsägning.

Arbetsgivaren är skyldig att göra en omplaceringsutredning och om möjligt erbjuda personen en annan anställning. Finns det ingen sådan kan arbetsgivaren ha rätt att säga upp personen.

På Försäkringskassan har inte något fall slutat med uppsägning, de anställda har kunnat omplaceras. Trots det har säkerhetsbesluten försatt de berörda i mycket svåra situationer, berättar Thomas Åding.

– Det är jättetufft för de medlemmar som inte klarar prövningen. Ofta får de ingen djupare motivering till beslutet, även om de kan få viss insyn i vilka områden som har påverkat bedömningen. Och vi som förtroendevalda vet lika lite som den anställde om vad som ligger bakom, säger han.

Även Transportstyrelsen har omplacerat medarbetare sedan de underkänts vid en förnyad säkerhetsprövning. Att arbetstagaren inte har fått veta varför har påverkat den enskilde – men även arbetsplatsen, menar STs avdelningsordförande Anna Malmborg.

– När arbetstagaren inte får veta skälen skapas en frustration och konflikt med arbetsgivaren som kan vara svår att lösa. Risken är stor att det inte går att fortsätta på arbetsplatsen och att det är nödvändigt att se över om det går att gå skilda vägar. Ibland är ett utköp det bästa för att personen ska kunna gå vidare, säger hon.

Personalsäkerhetsspecialisten Pierre Gudmundsson beskriver frågan om sekretess som en stor utmaning för arbetsgivarna. Hans uppfattning är att det är vanligt att de saknar kunskap om vilka uppgifter som får delges den enskilde.

– Jag menar att det är möjligt att berätta vad som har varit utslagsgivande, till exempel att förändringar i privatekonomin har gjort dig mer sårbar. Däremot ska man akta sig noga för att ge inblick i hur analysen går till i sin helhet. Det är inte meningen att någon ska kunna kartlägga den och förstå hur man passerar den, säger Pierre Gudmundsson.

En anställd som anser att arbetsgivaren har gjort en felaktig bedömning har ingen möjlighet att överklaga säkerhetsprövningsbeslutet. Men leder beslutet till en uppsägning kan arbetstagaren driva fallet till Arbetsdomstolen för att få uppsägningen ogiltigförklarad.

Sedan 2019 har Arbetsdomstolen avgjort fyra ärenden där statliga myndigheter har sagt upp anställda som inte klarat en säkerhetsprövning.

De fallen har tydliggjort att arbetsgivarna inte kan gömma sig bakom sekretess utan att de har en skyldighet att redogöra för omständigheterna som ligger bakom säkerhetsbeslutet, säger arbetsrättsjuristen Tommy Iseskog.

– Har arbetsgivaren bedömt att personen inte är pålitlig måste de kunna visa beslutsunderlaget. Det hänger samman med Europakonventionens krav på att alla ska ha rätt till en rättvis rättegång. Det har Arbetsdomstolen konstaterat flera gånger, säger han.

Fortsätter arbetsgivaren att hänvisa till sekretess förlorar de målet. Men att en uppsägning ogiltigförklaras betyder inte per automatik att den anställde får tillbaka jobbet. Arbetsgivaren kan tvångsupplösa anställningen och betala ett skadestånd på mellan 6 och 32 månadslöner, förklarar Tommy Iseskog.

– I bästa fall får du då en hög med pengar, men du får inte tillbaka den verklighet du hade innan. Med hänsyn till att det är ett litet land vi lever i är det tufft för individen att driva en sådan process. Det ser inte bra ut när man söker nya jobb, säger han.

Att statliga arbetsgivare trots Arbetsdomstolens tydliggöranden helt eller delvis sekretessbelägger omständigheterna bakom ett säkerhetsbeslut är problematiskt, anser STs förbundsjurist Joakim Lindqvist.

– Det förekommer oftare än man kan tro. I en del fall kan det finnas skäl till att det råder sekretess, men huvudregeln är att säkerhetsprövningar ska utredas och kommuniceras på ett sätt som gör det möjligt för den enskilde att försvara och förklara sig, säger han.

För att öka transparensen behövs en möjlighet att överklaga säkerhetsbeslutet till en specialdomstol där ombuden och domarna bakom lyckta dörrar kan ges fullständig insyn i ärendena, anser Joakim Lindqvist.

Hedda Mann, som nyligen lämnat posten som chefsjurist på Arbetsgivarverket, delar den bedömningen, även om hon uttrycker en större förståelse för att arbetsgivare inte delger alla uppgifter rörande säkerhetsbeslut. I en del fall är de förhindrade av sekretesslagstiftningen att ge den insyn som Arbetsdomstolen kräver, menar hon.

– Kommer det fram uppgifter i säkerhetsprövningen som omgärdas av förundersökningssekretess eller sekretess kopplad till Sveriges säkerhet får arbetsgivaren inte tala om vad det gäller, inte ens för den som det handlar om, säger Hedda Mann.

Att olika delar av regelverket krockar är dock problematiskt, och det är en fråga lagstiftaren måste se över, anser hon.

– Självklart ska Sverige leva upp till Europakonventionens krav på en rättvis rättegång, men våra myndigheter måste också kunna bedriva en säker verksamhet. Norge har en ordning där de här besluten kan överklagas och jag skulle gärna se att vi hade det i Sverige också, säger Hedda Mann.

Flera arbetsgivare som Publikt har talat med ställer sig positiva till en ny överprövningsinstans.

Benny Berglind, förhandlingschef på Transportstyrelsen, menar att arbetsgivare i dag kan tvingas välja vilken lag de ska bryta mot om de bedömer att en medarbetare inte kan arbeta kvar av säkerhetsskäl.

– Det finns sekretessbelagda ärenden som vi inte kan öppna upp utan att det får stora konsekvenser, som kan röra rikets säkerhet. Samtidigt har den enskilde rätt till en oberoende prövning. Därför vore det önskvärt att det fanns en instans där vi kan lyfta fram orsakerna utan att uppgifterna riskerar att röjas, säger han.

Till skillnad från de fackligt förtroendevalda som Publikt har talat med, hävdar dock flera arbetsgivare att den person som ärendet gäller ofta vet vad som ligger bakom säkerhetsbeslutet. De understryker vikten av att så långt som det är möjligt vara öppen med skälen till beslutet.

Enligt Linda Escar, chef för sektionen för säkerhetsskydd på Polisen, har den nya säkerhetsavdelning som myndigheten inrättade 2020 arbetat för att göra säkerhetsprövningsprocessen mer rättssäker och transparent.

– Vi har bland annat en ny rutin som tydliggör att individen som berörs ska få veta allt som är av relevans som kan delges med hänsyn till offentlighets- och sekretesslagen. Man kanske inte kan ta del av hela vårt material, men oftast får man veta väsentliga delar, säger hon.

Arbetsgivarnas möjlighet att sekretessbelägga avgörande uppgifter som ligger till grund för ett säkerhetsbeslut kan dock utgöra en grogrund för misstro och oro bland medarbetarna, framhåller flera fackligt förtroendevalda.

När insynen är begränsad uppstår farhågor att säkerhetsskyddslagstiftningen kan missbrukas av arbetsgivare som vill bli av med anställda av andra skäl, menar Pär Renberg, STs avdelningsordförande inom Polisen.

Han är ledamot i Polisens personalansvarsnämnd och har varit med och beslutat om flera uppsägningar av medarbetare som underkänts vid säkerhetsprövningar. I de fallen har ledamöterna haft liten eller ingen kännedom om skälen bakom besluten, berättar han.

– Jag hoppas att lagen aldrig missbrukas, men jag kan inte säga med hundraprocentig säkerhet att det aldrig sker. En person skulle kunna sägas upp av helt andra skäl, som att hen har gjort sig ovän med en chef, utan att jag vet om det. Det finns personer inom Polisen som lyfter detta som en stor farhåga, säger Pär Renberg.

Utöver en möjlighet att överklaga säkerhetsbeslut skulle han vilja att facket fick större insyn i hur säkerhetsprövningarna går till, för att öka beslutens legitimitet och förtroendet för arbetsgivaren.

Den linjen driver ST nu även i den centrala avtalsrörelsen på myndighetsområdet. Att säkerställa inflytande och rättssäkerhet vid säkerhetsklassning är ett av förbundets förhandlingskrav.

ST inom Försäkringskassan har arbetat hårt för att öka öppenheten kring säkerhetsprövningsprocessen och för att begränsa antalet tjänster som är placerade i säkerhetsklass, berättar avdelningsordföranden Thomas Åding.

– Att vi har ifrågasatt nödvändigheten i att säkerhetsklassa tjänster har lett till att arbetsgivaren också har hittat andra lösningar. Säkerhetsklassningar krävs i en del fall, men det får inte ske slentrianmässigt med tanke på de kraftiga intrång som det innebär i anställdas integritet och privatliv, säger han.

Att placeringen av tjänster i säkerhetsklass ska ske med restriktivitet slås också fast i lagen. I första hand ska arbetsgivaren begränsa tillgången till hemliga uppgifter på andra sätt, exempelvis genom att se över lokaler eller arbetets organisation.

Men STs förbundsjurist Joakim Lindqvist tycker att oproportionerligt många tjänster placeras i säkerhetsklass. Han menar att myndigheterna i alltför hög grad själva får sätta en egen standard för säkerhetsklassningen och säkerhetsprövningarna.

– I dag tillåts mängden säkerhetsklassade tjänster växa utan att någon kan sätta stopp. På en del myndigheter har det utvecklats en kultur där säkerheten går före den personliga integriteten och – i en del fall – rättsstatliga principer. Därför behöver även dessa beslut kunna överklagas, så att vi får en enhetlig praxis som lägger ribban för säkerhetsarbetet, säger han.

Att kunskapen om säkerhetsprövningsprocessen varierar och att offentliga och privata verksamhetsutövare utvecklar olika praxis är även Säpos uppfattning. I en hemställan till regeringen konstaterar Säpo att många myndigheter saknar tydliga riktlinjer och lagrum att hänvisa till vid prövningarna.

Det gäller särskilt bedömningar av sårbarheter kopplade till personers ursprung, skriver Säpo, som varnar för ett växande hot från stater som tvingar personer med kopplingar till andra länder att utföra underrättelseinhämtning.

Säpo vill därför se skärpningar av de regler som omgärdar säkerhetsprövningen. Bland annat anser myndigheten att det måste framgå att uppgifter om utländskt medborgarskap eller annan anknytning till utlandet alltid ska tas upp vid prövningen och att det bör läggas särskild vikt vid kopplingar till länder som utgör ett säkerhetshot mot Sverige.

Mot bakgrund av Säpos hemställan har regeringen tillsatt en utredning som ska se över regelverket. Men den ska inte bara titta på de förtydliganden som Säpo begärt, utan har fått ett bredare uppdrag. Bland annat ska utredaren överväga om det bör införas en möjlighet att överklaga säkerhetsprövningsbeslut – det som ST och statliga arbetsgivare efterlyst.

Utredningen välkomnas av Joakim Lindqvist. Han har varnat för att Säpos formuleringar är vaga och öppnar för att arbetsgivarnas bedömningar skulle kunna bli än mer godtyckliga.

– Att ta fram tydligare kriterier för säkerhetsprövningar är bra. Utredningen ger en möjlighet att gräva djupare i den frågan än vad Säpo har gjort. Det är viktigt att man inte sätter upp generella kriterier som träffar stora grupper, som alla med dubbla medborgarskap, säger Joakim Lindqvist.

Hans förhoppning är att utredningen, som ska vara klar i augusti nästa år, ska leda fram till lagändringar som gör säkerhetsprövningarna mer enhetliga och förutsägbara.

– Det skulle gynna både anställda och myndigheter. Jag tror ingen vill att de här besluten ska avgöras av säkerhetschefens humör för dagen, utan alla vill ha en rättssäker prövning. Då krävs tydligare lagstiftning och en möjlighet till överprövning, säger Joakim Lindqvist.