Privata åsikter väcker reaktioner

Det återstår endast månader till valdagen och tonläget i den politiska debatten är högt efter påskhelgens upplopp i samband med den högerextreme politikern Rasmus Paludans koranbränningar. En av dem som uttalar sig om våldet mot polisen är Erik Nord, chef för Polisen i Storgöteborg.

På Twitter, där Erik Nord enligt egen utsago deltar i sin yrkesroll, kommenterar han även Ebba Buschs uttalande om varför polisen inte sköt skarpt vid ingripandena på ett sätt som tolkas som ett försvar av Kristdemokraternas partiledare.

Uttalandet väcker nytt liv i kritiken mot Erik Nord, som även tidigare har anklagats för att använda sin tjänst som plattform för politisk opinionsbildning och därmed äventyra förtroendet för myndigheten. Det beror inte enbart på hans twittrande utan också på att han flera gånger medverkat i Youtube-kanalen Riks, som är en del av Sverigedemokraternas mediebolag.

Erik Nord själv anser, tvärtom, att hans deltagande i debatten kan ha motsatt effekt.

– Jag tror att det kan höja förtroendet för Polisen att jag talar i klartext. Att vara alltför slätstruken och inte våga ta ställning kan också vara skadligt, säger han.

Kritiken att han inte förmår skilja sin privata hållning från sin roll som polischef ger Erik Nord inte mycket för. Han oroar sig inte heller för att allmänheten upplever gränsdragningen som problematisk.

Kravet på myndighetsanställda att vara opartiska i tjänsten får inte hindra dem från att delta i den fria åsiktsbildningen, anser Erik Nord.

– Det enklaste är att bara sitta hemma i soffan och svära åt tillståndet i världen, men jag tror att de åsikter jag uttrycker mår bra av att debatteras. Jag tycker att det är betydelsefullt att jag utifrån min position och erfarenhet kan påverka och lobba för förslag som jag tror på, säger han.

De skiljelinjer i synen på myndighetsanställdas möjlighet att delta i samhällsdebatten, som exemplet Erik Nord illustrerar, känns igen från andra fall där offentligt anställda har anklagats – både från höger och vänster – för att driva en politisk agenda i tjänsten.

Inte sällan blossar debatten om ”myndighetsaktivism” upp när offentliganställda på sin fritid är engagerade i en fråga som de också är satta att hantera i arbetet, eller när medarbetare uttalar privata åsikter i relation till sitt yrkesuppdrag på ett sätt som väcker uppseende.

Så frågan är var gränsen går för vad den som arbetar på en statlig myndighet får, och bör, yttra offentligt.

Till att börja med är det viktigt att klargöra att alla, även anställda i staten, har en långtgående yttrande- och åsiktsfrihet i förhållande till det allmänna, understryker juristen Anna Rogalska Hedlund som är specialiserad på fri- och rättighetsjuridik.

– Yttrandefriheten i Sverige är väldigt stark, med lång historisk förankring. Statsanställda ska få säga saker, även om de är obekväma. Här har vi en hög standard i Sverige jämfört med hur det ser ut över lag i andra europeiska länder, säger hon.

Även om det finns begränsningar vid straffbara uttalanden, som förtal och brott mot tystnadsplikten, ger grundlagarna myndighetsanställda stora möjligheter att uttala sig i, och lämna uppgifter till, medier med utgivningsbevis.

Personer som yttrar sig i sociala medier har ett svagare rättsligt skydd, men även i dessa fall har arbetsgivaren en mycket begränsad rätt att ingripa mot anställda som kritiserar myndigheten eller utrycker personliga åsikter, enligt Carl Durling, arbetsrättsjurist på Arbetsgivarverket, arbetsgivarorganisationen för statliga myndigheter.

– Det ska väldigt mycket till för att arbetsgivaren ska ha rätt att vidta arbetsrättsliga åtgärder för uttryck i sociala medier. Det måste i så fall handla om uttalanden av kriminell art. Så länge du uttalar dig som privatperson är spärren mycket hög, säger han.

Ett exempel som belyser detta är ett fall från 2009 där Justitieombudsmannen, JO, kritiserade Migrationsverket för att ha omplacerat en chef. Chefen gav i sin privata blogg staten Israel sitt oreserverade stöd i Palestinakonflikten. Bloggandet, menade arbetsgivaren, kunde allvarligt skada förtroendet för att myndigheten opartiskt prövade palestiniers asylansökningar.

Men, ansåg JO, några konkreta bevis för det antagandet fanns inte. ”Förtroendet för myndigheterna upprätthålls inte genom tillsyn över de anställdas åsikter utan genom att verksamheten utövas under lagarna och kontrolleras rättsligt” skriver JO i beslutet.

Med andra ord: så länge den anställde sköter sitt arbete på ett korrekt sätt är hens åsikter en privatsak.

Rättstillämpningen visar att kontrollorganen inte vill ha gråzoner som gör den anställde osäker, anser Anna Rogalska Hedlund.

– JO brukar avsluta med att understryka att det finns en gräns för yttrandefriheten. Men att det finns så få exempel på att den gränsen överskridits är ett utslag av att man inte vill att det offentliga debattklimatet kyls av. Den enskilde ska inte känna sig ängslig, då motarbetas syftet med yttrandefriheten, att vi ska ha åsiktsfrihet och en livlig debatt, säger hon.

När den anställde yttrar privata åsikter är det dock ett krav att det tydligt framgår att hen inte representerar myndigheten. Det har JO understrukit i flera beslut.

För att avgöra om en anställd lyckas med detta krävs en helhetsbedömning där flera faktorer vägs in, enligt jurister och sakkunniga som Publikt har talat med.

Vilken yrkesroll den som uttalar sig har är en betydelsefull omständighet. Ju högre upp i hierarkin på en myndighet, desto svårare är det att växla mellan att vara privatperson och myndighetsföreträdare, menar Nils Funcke, journalist och tryckfrihetsexpert.

– Den absoluta ledningen, som en generaldirektör eller en nära medarbetare till denne, kan ha en mer begränsad möjlighet att uttrycka sina åsikter om uttalandena kan anses gå ut över verksamhetens trovärdighet. I princip alla informatörer får också anses ha en sådan representativ roll, säger han.

Det innebär vidare att en chef som har i uppgift att implementera en kritiserad omorganisation kan ha ett snävare utrymme att uttala en privat ståndpunkt om omorganisationen offentligt än vad en person på en lägre nivå på myndigheten har. Det exemplet ger Vilhelm Persson, professor i offentlig rätt vid Lunds universitet.

– Det ska väldigt mycket till för att en vanlig arbetsförmedlare som skriver ett inlägg om reformeringen av Arbetsförmedlingen ska anses ha uttalat sig i tjänsten. Men det är inte lika säkert att någon i chefsposition på samma sätt kan hävda att den pratar som privatperson och därmed får säga vad den vill, säger han.

Utöver en persons befattning kan faktorer som att ange sin titel eller att använda myndighetens mejl ingå i bedömningen. Att framträda i uniform är ytterligare en omständighet som inte är oproblematisk, enligt Vilhelm Persson.

Skälet till det är att JO 2018 kritiserade en polis som uttryckte åsikter om Polisen och arbetsvillkoren på myndigheten i en kampanjfilm för Moderaterna. Den anställde menade att han medverkade som oroad medborgare, men JO ansåg att intrycket var att han representerade Polismyndigheten, eftersom han bar uniform och körde polisbil i kampanjfilmen.

Med anledning av JOs kritik har Polisen inför årets valrörelse tagit fram rekommendationer som ska klargöra myndighetens förhållningssätt till politik och politiska partier.

I dokumentet fastslås bland annat att Polisens lokaler, fordon och medarbetare inte får användas i partipolitiska syften. Anställda bör inte heller bära uniform eller polisens symboler när de uttrycker privata åsikter.

Dokumentet betonar också vikten av att skilja på rollen som privatperson och myndighetsföreträdare, inte minst när anställda uttalar sig i sociala medier. Det är en gränsdragning som flera poliser, likt Erik Nord, i den allmänna debatten har kritiserats för att inte klara.

Publikt har sökt Polismyndigheten för en intervju om rekommendationerna och den kritik som har riktats mot myndigheten. Polisen har dock valt att endast kortfattat kommentera frågan skriftligen.

I kommentaren skriver Polisen att myndigheten sett ett behov av förtydliganden, bland annat med hänvisning till det tidigare nämnda JO-beslutet. Däremot besvarar Polisen inga frågor om hur myndigheten ser på anställdas konton i sociala medier och polisers medverkan i partipolitiskt finansierade kanaler.

Journalisten Max V Karlsson, som har granskat Polisens agerande i sociala medier för tidningen Dagens ETC, ser de nya rekommendationerna som ett uttryck för att Polisen är orolig att anställda som är aktiva i debatten ska göra övertramp som skadar myndigheten under valåret. Han menar att Polisen i många år har uppmuntrat medarbetarna att vara aktiva i sociala medier utifrån sin roll som polisanställda, även i privata konton – och att detta nu har blivit en huvudvärk för myndigheten.

– I dag är polisnärvaron i sociala medier så stor att myndigheten inte har koll eller kontroll på situationen. Att så pass många poliser är aktiva debattörer gör att man är märkbart rädd för att myndigheten ska blandas ihop med något parti i valrörelsen, säger Max V Karlsson.

En annan myndighet där medarbetares privata inlägg har väckt starka reaktioner är Naturvårdsverket. Myndighetens kommunikationschef Berit Oscarsson betonar att detta visserligen inte är vanligt. Enligt henne är det betydligt oftare ett allmänt missnöje med myndighetens beslut som leder till att tjänstemäns objektivitet ifrågasätts.

Men i ett fåtal fall har anställda som arbetar med frågor som är politiskt omdebatterade, som viltvård och klimatomställningen, gjort yttranden som väckt misstro mot den enskilde och myndigheten. I de situationerna har det i allmänhetens ögon inte haft någon betydelse att den anställde uttryckt sig som privatperson, menar Berit Oscarsson.

– Det har ändå uppfattats som att man inte är opartisk i tjänsten, och det kan ställa till det för en medarbetare i yrkesutövningen. Om det påverkar ens arbetssituation mycket kan det bli ett gemensamt problem för arbetsgivaren och medarbetaren, säger hon.

Enligt Berit Oscarsson har myndigheten inte haft synpunkter på de privata yttrandena i sig eller haft skäl att ingripa mot någon anställd. När arbetsgivaren har varit inkopplad har det i stället handlat om att stödja och hjälpa medarbetaren att lösa situationen.

I ett fall har dock en chef behövt förtydliga vad hon menat med en kommentar som hon publicerat på sin privata Facebooksida. Då rapporterade flera medier om den kritik som riktats mot chefen sedan hon skrivit att hon känt ett systerskap med den omdebatterade Junselevargen.

– Det tolkades som ett ställningstagande i en kontroversiell sakfråga, något som chefen inte hade tänkt på. Eftersom det rörde en chef, som har ett större ansvar för förtroendet för myndigheten, fick hon förklara situationen i media i efterhand, säger Berit Oscarsson.

Att offentliganställda – även som privatpersoner – har ett visst ansvar för att inte uttrycka sig på ett sätt som skadar förtroendet för myndigheten betonas också i Värdegrundsdelegationens skrift om den statliga värdegrunden.

I skriften, som sammanfattar de rättsregler som gäller för statsförvaltningen, klargörs de anställdas grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Samtidigt konstateras att en statsanställd måste vara medveten om att det kan uppstå en konflikt mellan att upprätthålla förtroendet för myndigheten å ena sidan och åsiktsfriheten å andra sidan.

I sådana situationer uppmanas den enskilde att agera ”klokt och efter eget omdöme”. Vad det innebär ger värdegrunden inget svar på.

Enligt de experter som Publikt har talat med är det mycket svårt att hitta något fall där en arbetsgivare har haft rätt att ingripa mot anställda som ansetts skada förtroendet för myndigheten genom privata yttranden.

Men att det finns få juridiska begränsningar gör att ett stort ansvar faller på de statligt anställda att själva reflektera över vad som är lämpligt att uttrycka offentligt, menar Vilhelm Persson vid Lunds universitet.

– Jag förespråkar inte självcensur utan självreflektion. Om alla använder sin lagliga yttrandefrihet till max får vi problem, säger han.

På Arbetsmiljöverket har yttrandefrihetsfrågorna aktualiserats sedan myndigheten fått skarp kritik av en anställd, arbetsmiljöinspektören Jenny Bengtsson, som upplevt sig bestraffad sedan hon offentligt kritiserat den egna verksamheten.

I det fallet pågår en utredning av vad som skett på myndigheten. Arbetsmiljöverkets HR-direktör Olov Augrell vill inte kommentera det specifika fallet, men understryker vikten av att alla medarbetare känner att de kan vara frispråkiga och kritiska till myndigheten, utan oro för repressalier.

Om det uppstår en situation där den enskilde upplever att uppmaningen att upprätthålla förtroendet för myndigheten står i strid med yttrandefriheten ska det inte finnas något tvivel om att grundlagen väger tyngst, menar Olov Augrell.

– Om man står i valet mellan dessa två, vilket nog bara sker i ytterlighetsfall, går grundlagen först. Yttrandefrihet, meddelarfrihet och kritikrätten kommer klart före ett privaträttsligt anställningsavtal. Vi ska tåla att granskas av press och också att anställda kritiserar oss. Statlig verksamhet ska vara transparent, säger han.

Även om arbetsgivaren betonar medarbetarnas vida yttrandefrihet menar Marita Jonsson, avdelningsordförande för ST inom Arbetsmiljöverket, att det kan kännas svårt för anställda att veta vilka uttalanden som är acceptabla. Hon upplever att det är högt i tak inom myndigheten, men tror att det kan finnas anställda som har en annan upplevelse.

– Att det finns olika personliga uppfattningar om vad som är okej att yttra om arbetsgivaren och jobbet, framför allt i sociala medier, tror jag gör att man kan uppleva myndighetens inställning på olika sätt. Det förekommer diskussioner mellan kollegor över kaffekoppen om var gränserna går och jag tror att vi som myndighet kan landa i att vi behöver vara tydligare i detta, säger Marita Jonsson.

Än så länge har Arbetsmiljöverket inte sett behov av att ge ytterligare vägledning till medarbetarna, till exempel med en skriftlig policy.

Den typen av riktlinjer, som en del andra myndigheter har, rörande anställdas närvaro i sociala och traditionella medier kan – om de är tydligt och korrekt formulerade – underlätta för tveksamma arbetstagare, anser flera av de experter som Publikt har intervjuat.

Men i många fall är riktlinjerna alltför långtgående i sina begränsningar, anser tryckfrihetsexperten Nils Funcke. Han ser Kriminalvårdens råd till anställda som använder sociala medier som ett exempel på detta.

I dokumentet står det bland annat att alla på myndigheten är varumärkesbärare för Kriminalvården och att anställdas yttranden om arbetet ”speglar av sig i bilden av arbetsgivaren (varumärket Kriminalvården)”. Det är en direkt vilseledande formulering, anser Nils Funcke.

– Signalen är tydlig: varumärket Kriminalvården ska värnas, vilket inkluderar att anställda bara ska nämna sådant som stärker varumärket och hålla nere kritik eller uppgifter som kan uppfattas som misskrediterande för myndigheten. Det är inte bra, säger han.

Kriminalvårdens förhandlingschef Ola Nilsson delar inte den bilden, utan menar att dokumentet endast är tänkt att vara ett stöd för medarbetarna.

– De anställda ska inte vara varumärkesföreträdare som privatpersoner, men problemet är att även privata yttranden i mottagarens ögon kan missuppfattas som myndighetens ståndpunkt. Det här är ett försök att påminna om den problematiken utan att lägga munkavle på någon, säger Ola Nilsson.

STs avdelningsordförande inom Kriminalvården Joachim Danielsson är dock, i likhet med Nils Funcke, mycket kritisk till dokumentet.

– En stor statlig myndighet ska inte formulera sig på ett sätt som upplevs som begränsande. Det här kan av enskilda anställda tolkas på ett sätt som gör att vi får en ökad tystnadskultur. Det är djupt oroväckande, säger Joachim Danielsson.

Att statliga arbetsgivare går steget längre och vidtar arbetsrättsliga åtgärder mot anställda som uttryckt privata åsikter är dock fortsatt ovanligt, menar Carl Durling, Arbetsgivarverkets arbetsrättsjurist. Även STs förbundsjurist Jenny Ekenstierna säger sig ha sett få sådana fall.

Problemet, anser Carl Durling, är snarare att allmänheten i många fall inte känner till rättsläget och kräver att myndigheter ska ingripa mot frispråkiga anställda. När det inte sker kan allmänhetens förtroende för myndigheten bli kantstött, menar Carl Durling, som ser att möjligheten att sprida sin åsikt i sociala medier har aktualiserat frågan.

– Trycket från medborgare på myndigheterna att agera mot anställda kan ha ökat i och med användandet av sociala medier. Man får helt enkelt veta vad folk tycker för att de twittrar. När det är valtider ökar trycket så klart ytterligare. Det kan upplevas som problematiskt för arbetsgivaren, men det är något de måste tåla. Rättsläget har inte förändrats, säger han.

Juristen Anna Rogalska Hedlund delar uppfattningen att medborgarnas förtroende för offentliganställda kan påverkas negativt i takt med att personliga åsikter och yttranden blir alltmer kända och spridda i sociala medier.

Hon anser inte att det är skäl nog att ifrågasätta lagstiftningen – men, tillägger hon, med de sociala medierna ställs frågan om den gamla lagen är anpassad till dagens verklighet på sin spets.

– Om alla statsanställda var så aktiva som vissa personer väljer att vara i sociala medier, som en del poliser till exempel, skulle det kunna ge ett väldigt förvirrat intryck av hur myndigheten resonerar. Jag tror att det krävs en del eftertanke för att det inte ska bli så. Risken finns att vi skadar yttrandefriheten genom att utmana den för mycket, säger hon.

Även Vilhelm Persson ser en risk att sociala medier och en alltmer polariserad debatt kan minska allmänhetens tilltro till att myndighetsanställda förmår skilja privata åsikter från sin tjänsteutövning.

Han påpekar att det finns andra europeiska länder som ställer krav på att statsanställda ska vara neutrala och avhålla sig från att kommentera politiska frågor.

– I Sverige har inte detta setts som ett stort problem, men ju fler privata konstiga uttalanden som tillåts i systemet desto jobbigare blir det för myndigheten att upprätthålla förtroendet, säger han.

STs förbundsordförande Britta Lejon säger sig förstå att såväl allmänheten som myndighetsledningar och medarbetare kan tycka att det är svårt att förhålla sig till frågan om statsanställdas närvaro i sociala medier. Men lösningen, anser hon, får inte vara en begränsning av öppenheten och insynen.

– Vi måste värna och utveckla öppenheten, som utsätts för nya påfrestningar och nya förutsättningar, som sociala medier. Den största risken är att okunskap och osäkerhet om vad man får och inte får säga leder till att man inte vågar diskutera det här internt eller att man sätter upp förbud som tystar anställda. Det här är frågor som staten måste ta på större allvar, säger Britta Lejon.

Även Nils Funcke varnar för inskränkningar av yttrandefriheten, som ett krav på att statsanställda ska vara neutrala i den offentliga debatten. Han tror tvärtom att förtroendet för statsförvaltningen kan öka när tjänstemän, som i yrket är objektiva och opartiska, är öppna med sina privata uppfattningar och politiska ståndpunkter.

Dessutom riskerar en begränsning av rätten att uttrycka privata åsikter att påverka möjligheten för anställda att larma om missförhållanden och oegentligheter i verksamheten, anser Nils Funcke.

– Regleras det ena lägger det en våt filt över det andra. Det blir en signal att man ska hålla tassarna borta från det som är politiskt känsligt, men ett missförhållande kan mycket väl vara orsakat av ett politiskt beslut. Det gagnar alla, skattebetalarna och organisationen, att anställda har ett stort utrymme att ge hals åt sina åsikter, säger han.