Höga hyror pressar myndigheter

”När du inte kan spara på lokalerna får du göra det på personalen. Så bemanningen blir hela tiden tajtare, men samtidigt har vi kvar samma uppdrag. Det skapar mycket oro och leder till en stress. Många arbetsgivare är rädda för att fastanställa, och det blir tuffare för dem som jobbar kvar”, säger Anna Forslund, avdelningsordförande för ST inom kultursektorn.

Många myndigheter på kulturområdet har under de senaste åren drabbats av hyreshöjningar och befinner sig nu i en svår situation.

De senaste årens inflation och stigande energipriser har lett till kraftigt höjda lokalkostnader för de statliga myndigheterna. Bara mellan 2022 och 2023 ökade hyreskostnaderna med 13 procent, enligt Ekonomistyrningsverket. Det kärva ekonomiska läget har blåst liv i diskussionen om hur statens lokalförsörjning ska fungera.

Bland annat har det riktats stark kritik mot den så kallade kostnadshyra som tillämpas för en handfull statliga kulturfastigheter i centrala Stockholm, med Nationalmuseum och Naturhistoriska riksmuseet som de kanske allra tydligaste exemplen på modellens brister.

Men även modellen med marknadshyra, som gäller för alla andra statliga verksamheter, har hamnat i skottgluggen. Flera lärosäten hör till de aktörer som krävt förändringar.

Även på Fackförbundet ST finns en skepsis mot dagens system.

– Det är uppenbart att båda de här hyresmodellerna skapar problem. Vi tycker att det är dags att fundera på om lösningarna vi har i dag verkligen är de bästa alternativen, säger Björn Hallberg, utredare på ST.

Dagens system för den statliga lokalförsörjningen har strax över 30 år på nacken. I oktober 1993 styckades Kungliga Byggnadsstyrelsen, som då hade ansvaret för myndigheternas lokaler, upp i flera statliga bolag och verk. En ny lag innebar att de flesta myndigheter inte längre fick äga sina egna lokaler, utan i stället hänvisades till hyresmarknaden.

I dag får myndigheterna anslag som ska täcka deras lokalkostnader. Dessa anslag räknas upp årligen genom den så kallade prisomräkningen, vars syfte är att bevara myndigheternas köpkraft på hyresmarknaden. Ekonomistyrningsverket tar emot alla hyreskontrakt som myndigheterna tecknar och ansvarar för uppräkningen.

Reformerna i början av 1990-talet syftade bland annat till att parera den dåvarande ekonomiska krisen genom att öka avkastningen på statens fastighetsinnehav, berättar David Dellstig, som doktorerat i ekonomisk historia och tidigare forskat på området.

I botten fanns en kritik mot det tidigare systemet och hur fastighetsförvaltningen i Kungliga Byggnadsstyrelsen fungerande. Myndigheten kritiserades för att vara stel och byråkratisk.

– Allting styrdes centralt. Projekten gick långsamt, det fanns långa ärendeköer, underhållet blev eftersatt och det var svårt för verksamheter att expandera, säger David Dellstig.

När Kungliga Byggnadsstyrelsen styckades upp fick Vasakronan ansvaret för kommersiella fastigheter som kontor och Akademiska Hus för lokaler för universitet och högskolor.

De fastigheter som staten skulle fortsätta att äga och underhålla fördes över till myndigheten Statens fastighetsverk. Kort därefter bildades Fortifikationsverket, som äger och förvaltar Försvarsmaktens fastigheter.

1997 avknoppades Specialfastigheter – som fortfarande ägs helt av staten och är inriktat på fastigheter inom rättsväsendet – ur Vasakronan. Vasakronan såldes däremot till AP-fonderna 2008.

Det tog inte många år innan det gick att konstatera att den nya modellen med marknadshyra inte lämpade sig särskilt väl för alla statliga verksamheter. Några kulturinstitutioner i centrala Stockholm riskerade att på sikt behöva lämna sina fastigheter på grund av kostnaderna.

2001 beslutades därför att fem kulturinstitutioner i Stockholm skulle få så kallad kostnadshyra. Nationalmuseum, Naturhistoriska riksmuseet, Historiska museet, Kungliga Operan och Dramaten skulle i stället för ett marknadsmässigt pris betala den faktiska kostnaden för att förvalta deras fastigheter. Fastighetsägaren, Statens fastighetsverk, skulle inte ta ut någon vinst på de aktuella hyresavtalen.

Beslutet motiverades bland annat med att det handlade om äldre byggnader som utformats för verksamheterna och blivit symboler för dem.

Speciallösningen har sedan dess gällt för dessa fem verksamheter, medan marknadshyra fortsatt att tillämpas för alla andra myndigheter.

Över tid har det dock visat sig att inte heller modellen med kostnadshyra fungerat fullt ut för kulturinstitutionerna. I kostnadshyran ingår även priset för renoveringar och underhåll. Det har lett till konsekvenser som att hyran antingen ökat kraftigt när förändringar genomförts i lokalerna, eller att nödvändiga åtgärder i stället uteblivit.

– Det har ganska länge varit tydligt att det här är en problematisk modell. Den kom till av goda skäl, men så som den är konstruerad skapar den inte goda incitament för att hålla efter byggnaderna, säger STs utredare Björn Hallberg.

På exempelvis Nationalmuseum har hyran höjts dramatiskt, och ledningen har tidigare flaggat för att museet kan behöva flytta från fastigheten på Blasieholmen i Stockholm.

– Där har man högst medvetet gjort en stor och nödvändig renovering. Lokalerna behövde förbättras för att det skulle gå att fortsätta bedriva verksamheten i dem. Men det har också medfört att hyran ökat väldigt kraftigt, säger Björn Hallberg.

Naturhistoriska riksmuseet har ställts inför ett annat problem. I höstas tvingades museet stänga på grund av att innertaket rasat ned i delar av huvudbyggnaden. I ett reportage i Publikt menade STs klubbordförande på museet Rebecka O’Neill att kostnadshyran var orsaken.

”Det leder till att underhåll faller mellan stolarna”, sade hon till Publikt.

– De här två exemplen ger kanske en något förenklad bild. Men de visar ändå på ett tydligt sätt varför kostnadshyra inte är optimalt. I fallet med Naturhistoriska riksmuseet har det skapat en enormt jobbig situation för alla anställda. Nu har man fått tillskott och klarar sig åtminstone för stunden, men innan dess fanns en stor oro över vad nedstängningen skulle innebära, säger Björn Hallberg.

För några år sedan gjordes en utredning av möjliga alternativ till kostnadshyra för de fem kulturinstitutionerna. Den landade i att det bästa skulle vara en återgång till marknadshyror. Förslaget har dock inte blivit verklighet, och regeringen meddelade nyligen att ytterligare en utredning av frågan ska göras. Den ska vara färdig i slutet av året.

ST inom kultursektorns avdelningsordförande Anna Forslund tycker att det är bra att kostnadshyran utreds på nytt.

– Man vill ju inte ha marknadshyra heller. Helst vill man väl inte ha någon hyra alls, konstaterar hon torrt.

En återgång till marknadshyra tror hon skulle leda till att verksamheterna tvingades flytta från centrala Stockholm.

– Då skulle de hamna i Täby, Botkyrka, Södertälje eller ännu längre ut.

Men det är inte bara kulturinstitutioner med kostnadshyra som kämpar med sina lokalkostnader, berättar Anna Forslund. Problemen är mer utbredda än så.

– Nästan alla har det svårt. Museerna blir extra utsatta eftersom de ofta har så speciella fastigheter. Men exempelvis Riksarkivet har det likadant. Det är svårt att hitta andra ändamålsenliga lokaler, därför blir vi låsta i befintliga fastigheter och tvingas acceptera kraftiga hyreshöjningar, säger hon.

Det är en orsak till att många av myndigheterna tvingats spara, vilket ofta gått ut över personalen. Situationen har blivit värre de senaste åren, både på grund av stigande hyror och uteblivna satsningar, menar Anna Forslund.

– Stämningen är ganska uppgiven. Det finns krav på att vi ska göra mycket mer, men det avsätts inga pengar för att vi ska klara det, säger hon.

På andra håll i staten förs också diskussioner om lokalförsörjningen och om hur väl marknadshyran lämpar sig för verksamheter med viktiga samhällsuppgifter. Hos Kriminalvården har frågorna aktualiserats i samband med myndighetens kraftiga expansion. I det senaste budgetunderlaget konstaterar myndigheten att lokalkostnaderna skulle kunna minskas om ägardirektiven för det statliga bolaget Specialfastigheter ändras eller om myndigheten får möjlighet att själv äga fastigheter.

”En sådan förändring skulle inte enbart kunna innebära sänkta kostnader utan även att staten skulle ha kontroll över den speciella infrastruktur som främst anstalter innebär. Det skulle också vara positivt bland annat med tanke på den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden”, skriver myndigheten i underlaget.

Enligt Per Björkgren, som fram till nyligen var fastighetschef på Kriminalvården, är det just nu inte kostnaderna som är det största problemet för myndigheten. Det är i stället att tillgodose behovet av lokaler. I dagsläget finns det inte ett tillräckligt stort utbud av fastigheter.

– Det blir knepigt för oss att växa när vi är i ett hyresförhållande där det krävs att fastighetsägare bygger åt oss, säger han.
Upplägget gör det svårt för myndigheten att gå snabbt framåt i sin expansion, konstaterar han.

– Vi blir beroende av hur fastighetsmarknaden ser ut i övrigt, och den präglas av räntor och inflation. Det finns också en risk att vi får in ägare som vi inte vill eller kan samarbeta med.

På universitet och högskolor har det länge förts en diskussion om hur modellen med marknadshyra fungerar. Lärosätena har speciella och omfattande fastighetsbehov och hyr till stor del sina lokaler från det statliga bolaget Akademiska Hus.

I höstas skrev ordförandena för Stockholms, Göteborgs och Uppsala universitet en gemensam debattartikel i Svenska Dagbladet där de menade att “staten gått vilse i sin hyrespolitik” och ifrågasatte avkastningskravet på Akademiska Hus.

”Konsekvenserna av de anmärkningsvärt höga hyreskostnader som staten debiterar sina lärosäten riskerar att allvarligt drabba lärosätenas kärnuppgifter att framgångsrikt och med hög kvalitet bedriva utbildning och forskning”, skrev de tre ordförandena i debattartikeln.

Anne Ramberg, ordförande för Uppsala universitet, tycker inte att det avkastningskrav på 6 procent som regeringen ställer på Akademiska Hus är rimligt.

– Självklart ska de statliga bolagen och Akademiska Hus drivas på ett effektivt och professionellt sätt. De ska få ersättning för kostnader de har. Men jag tycker inte det är lika självklart att de ska ha så höga avkastningskrav och göra vinst på viktiga samhällsinstitutioner som universiteten, säger hon.

Uppsala universitet lägger årligen cirka 940 miljoner kronor på hyror, vilket motsvarar 11 procent av de totala kostnaderna. Enligt Anne Ramberg går 680 miljoner kronor till Akademiska Hus.

Bolaget har i sin tur delat ut mellan 2 och 3 miljarder kronor årligen till staten under de senaste åren.

– Det är betydande kostnader som tas från anslagen till forskning och utbildning. Staten ger med den ena handen och tar med den andra. Det bygger på en felaktig ordning där man utgår från att det går att sätta en marknadshyra på lokaler där det inte finns en marknad på samma sätt som för en vanlig affärslokal. Det finns inte många alternativa hyresgäster till de här väldigt speciella lokalerna, säger Anne Ramberg.

Men hon upplever inte att kritiken i debattartikeln fått något gehör.

– Det har i alla fall inte lett till några konkreta resultat, säger hon.

STs sektionsordförande på Uppsala universitet, Suzanne Borén-Andersson, anser även hon att den nuvarande hyresmodellen för lärosätena behöver förändras.

– Avkastningskravet bör ses över. Sedan om politikerna kommer att göra det vet jag inte. Men det behöver definitivt hända saker, säger hon.

Att lokalerna har blivit dyrare märks tydligt, anser hon.

– Vi hör hela tiden att det är svårt med pengarna och att lokalhyrorna ökat mycket. Vi är ju utspridda över hela Uppsala i olika byggnader. En del lämnar vi förstås inte, som Universitetshuset eller Gustavianum. Men det finns många andra lokaler som man ser över just nu.

En del i arbetet med att minska kostnaderna är att förtäta verksamheten och få in fler anställda på samma yta. 2017 stod Segerstedthuset klart. Där sitter universitetets ledning och förvaltning. I dag arbetar omkring 600 personer i huset, men inom kort tillkommer ytterligare 150 till 200, enligt Suzanne Borén-Andersson.

– Den siffran är inte helt klar än. Men redan nu är matsalen undermålig och slamrig. Det är svårt med parkering. Sedan är det toaletter och allmänutrymmen. Det är inte helt enkelt att lösa det på ett bra sätt, säger hon.

Om utvecklingen med stigande lokalkostnader fortsätter är Suzanne Borén-Andersson orolig för vad som ska hända.

– Då blir det jobbigt för både verksamheten och oss vid förvaltningen. Det kan bli neddragningar och otrevliga förhandlingar. Där är vi inte än. Men det ser ut som att vi är på väg dit med stormsteg om det inte händer något drastiskt.

Hos Kriminalvården har avkastningskraven på det statliga bolaget Specialfastigheter inte diskuterats på samma sätt, enligt den tidigare fastighetschefen Per Björkgren.

– Det klart att villkoren behöver vara rimliga eftersom det påverkar våra framtida kostnader och därmed behoven av anslagsökningar framöver. Tillgången till kapital inom fastighetsbranschen kan bli ett problem för oss när vi står inför många nya anstalts- och häktesprojekt. Det är en förutsättning för att vi ska kunna få upp kapaciteten, säger han.

STs avdelningsordförande inom Kriminalvården, Joachim Danielsson, tycker inte att avkastningskravet på Specialfastigheter, som i dag ligger på 5 procent på operativt kapital över tid, är rimligt.

– Det här är en transaktionsekonomi, där pengar går igenom olika verksamheter, som jag inte tror är vare sig lämplig eller fungerande i statlig sektor. Vi befinner oss i en extremt pressad situation och vinstkraven innebär i princip en fördyrning av våra verksamhetskostnader. Det är pengar vi annars hade kunnat lägga på verksamheten och vårt viktiga samhällsuppdrag, säger han.

Samtidigt som marknadshyran får kritik från flera myndigheter, finns det andra som inte upplever några större problem med den. På Skatteverket konstaterar fastighetschefen Henrik Westerlund att det finns ett stort utbud av lämpliga lokaler för myndighetens verksamhet, vilket gör att det går att hitta bra alternativ till ett marknadsmässigt pris.

– Det finns en marknad för den typen av lokaler vi hyr. Precis som bokföringsbyråer eller andra verksamheter behöver vi framför allt kontorslokaler, säger han.

Myndigheten har också möjlighet att välja lägen som passar både budgeten och verksamheten bäst. Kontoret i Stockholm flyttade först från innerstaden till Solna och finns nu i Sundbyberg. Där finns bra pendlingsmöjligheter för anställda, men till en mer rimlig kostnad än om myndigheten stannat kvar på Södermalm.

– Ekonomi är en faktor, men också ett attraktivt läge för medarbetare och att kontoret ligger bra till för pendling. Allt det påverkar när vi fattar beslut om lokaler, säger Henrik Westerlund.

För att parera ökade lokalkostnader har Skatteverket också infört aktivitetsbaserade kontorslösningar där det varit möjligt. Det har gjort att ytorna kunnat minskas med 42 000 kvadratmeter under de senaste fyra åren.

De aktivitetsbaserade kontoren möts ibland med skepsis från anställda, berättar Anders Tell, avdelningsordförande för ST inom Skatteverket. Trots det tycker han ändå att myndighetens lokalsituation är god, och att det är rimligt att försöka hålla nere hyreskostnaderna.

– Skattepengar ska inte gå till onödigt höga lokalhyror, så det är bra att man har en löpande genomlysning av det här. Aktivitetsbaserad sittning fungerar inte optimalt för alla arbetsuppgifter. Men överlag har vi väldigt bra kontorslokaler i dag, tycker jag, och genom att flytta till ett lite mindre attraktivt läge kan du få modernare och bättre anpassade lokaler, säger Anders Tell.

Men även om marknadshyra fungerar bra i vissa fall är det problematiskt att tillämpa den på verksamheter vars fastighetsbehov är mer nischade eller geografiskt låsta, anser forskaren David Dellstig.

– Stockholms universitet, som ligger i områdena Frescati och Albano och hyr av Akademiska Hus, har till exempel väldigt svårt att hitta alternativa lokaler. Där finns i princip en lokal monopolsituation, säger han.

Det gör det svårt att sätta ett marknadsvärde på fastigheterna och hitta en lämplig hyresnivå, menar David Dellstig.

– Det blir omöjligt. På en vanlig fastighetsmarknad är det så att om du höjer hyran för mycket så kommer kunden inte att vilja betala, den väljer i stället en annan billigare aktör. Men i det här läget sätts marknaden ur spel.

Han anser också att de avkastningskrav som finns på exempelvis Akademiska Hus skulle kunna vara lägre. Det skulle ge mer pengar över till lärosätena, som i stället kan läggas på utbildning och forskning, menar han.

– På en vanlig marknad har du en kund som kan gå i konkurs, omstrukturera eller flytta verksamheten. Där finns risker som i sin tur återspeglas i hyran. Men det finns goda skäl att anta att riskerna är lägre när hyresgästen är en statlig aktör. Därför blir en marknadsmässig hyra överdrivet hög.

David Dellstig tror dock att politiker ogärna vill röra avkastningskraven på de statliga fastighetsbolagen.

– Det skulle vara en väldigt enkel åtgärd att sänka avkastningskraven. Men gör du den förändringen kommer du att bära ansvaret för att ett fint bolag som exempelvis Akademiska Hus plötsligt inte går lika bra. Hyresintäkterna skulle minska och det leder i sin tur till att även det totala fastighetskapitalet minskar. Det gör det politiskt känsligt.

En åtgärd som David Dellstig förespråkar är att ställa krav på att de hyreskontrakt som myndigheter tecknar ska innehålla en tydligare specifikation av hur hyran räknats fram. Det skulle tvinga aktörer som vill hyra ut att foga sig efter det. Om avtalen blev mer genomskinliga skulle det kunna underlätta hyresförhandlingar och jämna ut spelplanen mellan hyresvärd och hyresgäst, menar han.

– Då skulle det vara lättare för myndigheter att skärskåda rimligheten i ett avtal och ifrågasätta exempelvis hur riskkalkylen ser ut. Bara genom att göra det mer transparent och kontrollerbart tror jag att det skulle kunna bli mycket billigare. Nu saknas det mekanismer som dämpar prisutvecklingen i systemet och då blir det dyrare än vad det hade behövt vara, säger David Dellstig.

ST har inte något färdigt förslag på hur en ny och bättre hyresmodell för statliga myndigheter skulle kunna se ut. Men enligt förbundets utredare Björn Hallberg finns det åtminstone tillräckliga skäl för att ifrågasätta de nuvarande modellerna.

– Vad är poängen med den här kvasimarknaden när det i slutändan ändå bara handlar om pengar som går runt mellan statliga verksamheter? Är det nödvändigt? Skulle det inte vara enklare med en myndighet som har ett helhetsansvar och står för drift, underhåll och äger fastigheterna?

Han anser att det är svårt att hitta några exempel på positiva effekter av reformen från 1990-talets början.

– Den här vägen vi har vandrat nu i trettio år, hur bra har det fungerat? Det fanns en önskan om och en tro på att det skulle leda till ett sundare och effektivare resursutnyttjande. Jag vet inte om det finns några bevis för att det har blivit så. Däremot finns det gott om exempel på att det blivit svårare för många verksamheter, säger Björn Hallberg.

Ministern försvarar marknadshyresmodellen

Några förändringar av den modell med marknadshyra som gäller för de allra flesta statliga myndigheter är inte aktuellt just nu, säger finansmarknadsminister Niklas Wykman. Däremot har en utredning fått i uppdrag att se över den alternativa modellen med kostnadshyra.

I början av maj meddelade regeringen att den modell med kostnadshyra som tillämpas för fem statliga kulturinstitutioner i Stockholm ska utredas på nytt. Skälet är att den ”inte fungerar tillräckligt väl”, förklarar finansmarknadsminister Niklas Wykman.

– Vi behöver givetvis en modell som det finns en uppslutning kring hos dem som använder den. Vi har sett att det inte är så, och då får man titta på om man kan göra det bättre, säger han till Publikt.

En tidigare utredning har föreslagit en återgång till marknadshyra, men Niklas Wykman konstaterar att det inte är något de fem hyresgästerna efterfrågar.

– Nu har man kostnadshyra för de här institutionerna. Det innebär att de inte betalar en krona mer än vad det kostar att driva fastigheten. Ska man ha en marknadshyra upplever de så klart en fördyring.

Niklas Wykman vill inte svara på hur en eventuell ny hyresmodell skulle kunna se ut.

– Jag vill inte föregå det arbetet. Generellt sett behövs enkelhet och tydlighet, förutsägbarhet och att alla som betalar skatt i Sverige ska kunna följa vart pengarna går. Samt att de institutioner som driver verksamhet i de här viktiga byggnaderna känner att de har goda förutsättningar att göra det.

Finns det fler som kan komma att omfattas av en ny modell?

– Nu tittar vi i huvudsak på de här fem. Sedan får man alltid se om modellen blir populär och välfungerande, men det är en annan diskussion i sådana fall, och inte aktuellt just nu.

Niklas Wykmans uppfattning är att det finns fördelar med att de flesta statliga myndigheter hyr sina lokaler och betalar marknadshyra. Det innebär en trygghet, eftersom de då inte bär hela risken för den egna fastigheten, menar han. Dessutom är det komplicerat och svårt att sköta fastigheter, framhåller han.

– Att varje myndighet skulle göra det själv skulle belasta dem med många frågeställningar och göra att vi byggde upp massa fastighetskompetens på många olika ställen i stället för att försöka samla den. Jag tror inte på att helt kasta ut idén om att försöka ha en eller några få statliga aktörer som sköter fastigheterna, så att de andra myndigheterna kan ägna sig åt sin verksamhet.

Niklas Wykman utesluter inte att det går att förbättra dagens marknadshyresmodell, men att sänka avkastningskraven på de statliga hyresvärdarna ser han inte som aktuellt.

– Myndigheterna skulle inte få mer pengar för att man hanterade det på ett annorlunda sätt. Sedan kan man alltid ha respekt för att olika verksamheter vill ha mer pengar, men då är det anslagen som är vägen till det.