Lönekartläggning kräver kompetens – hos arbetsgivare och hos DO
Metoderna i Diskrimineringsombudsmannens tillsyn är naiva och ineffektiva. Det leder till att lagens krav på lönekartläggning inte respekteras av myndigheter och andra arbetsgivare, skriver den tidigare jämställdhetsombudsmannen Lena Svenaeus.
Bara sju av landets trettio största myndigheter har de senaste två åren gjort det som krävs enligt reglerna om lönekartläggning i diskrimineringslagen. Högst anmärkningsvärt, säger diskrimineringsombudsmannen Agneta Broberg i en intervju om den undersökning som Publikt publicerade den 4 september. Javisst är det anmärkningsvärt, men knappast förvånande. Det finns ett samband mellan laglydnad och kontroll över att lagen respekteras. Metoderna i Diskrimineringsombudsmannens tillsyn är naiva och ineffektiva!
I grunden syftar lönekartläggning till att ändra cementerade normer som undervärderar kvinnors arbete och nedvärderar typiskt kvinnligt arbete. Det handlar om makt och pengar och då får man enligt forskning och beprövad erfarenhet räkna med motstånd. Därför behövs sanktioner. Det är nödvändigt att tillsynsmyndigheten bedriver en effektiv kontroll över att lagen respekteras och vid behov använder sanktioner, i det här fallet ansökan om vitesföreläggande hos Nämnden mot diskriminering.
Jämställdhetsombudsmannen, JämO, hade tillsyn över reglerna till dess att denna uppgift övertogs av Diskrimineringsombudsmannen, DO, när diskrimineringslagen trädde i kraft 2009. Inför förändringen sammanfattade JämO sina erfarenheter i ett dokument med titeln JämOs testamente. Här beskrivs detaljerat vilka metoder som användes för att kontrollera att arbetsgivare respekterade lagreglerna om aktiva åtgärder. Siffrorna för laglydnad ser ut att ha varit långt bättre på JämO-tiden än de är i dag.
En särskild enhet på JämO skötte tillsynen av aktiva åtgärder inklusive lönekartläggning. Här fanns experter på löneanalyser och könsneutral arbetsvärderingsmetodik. JämO tillhandahöll också metodstöd, bland annat verktyget Analys Lönelots som modell för hur en lönekartläggning kunde genomföras. Den största tillsynsinsatsen, den så kallade miljongranskningen, inleddes 2006. Den innebar att 568 arbetsgivare med 750 000 anställda granskades. Den sammanlagda lönejusteringen uppgick till 72 miljoner kronor.
En tillsyn startade ofta med en riktad utbildningsinsats. Därefter infordrades lönekartläggningarna inklusive de handlingsplaner för jämställda löner som lagen föreskrev. Brister påpekades och arbetsgivare fick viss tid på sig att korrigera. Resultatet av korrigeringarna kontrollerades, vilket kunde leda till ytterligare ett varv i kommunikationen med arbetsgivaren. JämO avslutade inte tillsynen förrän lönekartläggningarna uppfyllde kraven i lagen. I fall där bristerna kvarstod ansökte JämO om vitesföreläggande hos Jämställdhetsnämnden. I samband med den överläggning som vanligtvis föregick ett ansökningsförfarande, blev resultatet ofta att arbetsgivaren åtgärdade det som brustit. Fackförbunden betraktades av JämO som viktiga aktörer i jämställdhetsarbetet och gavs tillfälle att lämna synpunkter i samband med tillsynen. Den direkta kontakten och dialogen med parterna på en arbetsplats var en metod i tillsynsarbetet.
När DO granskar lönekartläggningar ”släpper” myndigheten ärendet efter att ha lämnat synpunkter på insänt material. DO utgår från att arbetsgivaren respekterar synpunkterna. Jag menar att detta är naivt. Tillsynen blir en informationsinsats – inte en kontroll. Den enhet på DO som arbetade med lönekartläggning lades ned 2015. Medarbetare sades upp. Sedan något år tillhandahålls inte längre Analys Lönelots av DO. Det finns bra information på DOs webbplats men det går inte att ändra på diskriminerande normer enbart genom information.
Ytterligare ett exempel på kontraproduktivt arbetssätt är DOs rapport 2016:1 med titeln Sakligt motiverad eller koppling till kön. I stället för att se till att arbetsgivarna arbetade fram godkända lönekartläggningar valde DO att låta en forskare göra en kvalitativ analys av det lönekartläggningsmaterial som begärts in från landsting och privata arbetsgivare under åren 2013–2014. Avsikten var enligt DO att skapa insikt om hur olika arbetsgivare går tillväga när de gör en lönekartläggning.
Rapporten hade också kunnat döpas till ”Hundra sätt att bryta mot lönekartläggningsreglerna”, men DO uttalade sig inte om vad som var rätt eller fel enligt lagen. Ett färskt exempel på att rapporten skapat missuppfattningar och underminerat respekten för diskrimineringslagen är Riksrevisionens nyligen publicerade granskningsrapport om lönekartläggningsreglerna (RIR 2019:16). Riksrevisionen har uppfattat DO-rapporten som en exempelsamling på goda och lagenliga lönekartläggningar och framhåller som positivt att lagen är så ”flexibel”. Sorgligt!
Inom EU pågår ett intensivt arbete för att åtgärda könslönegapet. Målsättningen är att inga löneskillnader som har samband med kön ska finnas kvar efter 2020. 2014 rekommenderade EU-kommissionen medlemsstaterna att säkerställa fyra centrala åtgärder: regler om enskildas rätt till upplysningar om lönesättningen, rapportering på företagsnivå, lönegranskningar (så kallade pay audits) och bestämmelser om lika lön i kollektivavtal.
Sverige rapporterade att alla fyra åtgärderna var på plats. Efter utvärdering utnämnde EU-kommissionen Sverige till bäst i klassen.
Den som lämnat dessa uppgifter till kommissionen måste vara gravt okunnig om läget i Sverige. Det finns varken någon generell pay transparency (genomskinlighet i lönesättningen) eller någon rapportering på företagsnivå om löneskillnader. Förvisso finns regler om lönekartläggning, men de lönegranskningar som DO bedriver har enbart informationskaraktär och är inte vad som avses med pay audits. Inte heller kommer formuleringar i kollektivavtalen om likalöneprincipen att få något genomslag så länge Medlingsinstitutet håller vakt kring ”märket” – eller ”lönelåset” som det ibland kallats av kvinnodominerade fackförbund.
Vi går en spännande framtid till mötes. Det kan knappast bli sämre, bara bättre. Det är lönerörelse på gång. ”Märket” är starkt ifrågasatt. Och vem vet, kanske kan vi få en konstruktiv debatt om ”best practices” i tillsyn över diskrimineringslagen.
Lena Svenaeus
Fil dr i rättssociologi, ställföreträdande jämställdhetsombudsman 1980–1983 och jämställdhetsombudsman 1994–2000
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
