Kritiserat sätt att styra mönstras ut
Regeringen vill ändra styrningen av den offentliga sektorn. Beskedet möts av positiva reaktioner. »Det här visar att regeringen har lyssnat på professionerna«, säger forskaren Shirin Ahlbäck Öberg. Men det är oklart vad som kommer i stället. Civilminister Ardalan Shekarabi vill invänta den utredning som ska göras.
På 1990-talet började stat, kommuner och landsting i Sverige att anamma en ny styrmodell med inspiration från näringslivet: New public management, NPM. Bakgrunden var kritik mot byråkratiska arbetsformer i det offentliga och mot att medborgarna hamnat i underläge gentemot tjänstemännen.
Men under senare år har invändningarna mot NPM växt sig allt starkare.
– New public management var i delar rätt tänkt, men det gick över styr, anser Shirin Ahlbäck Öberg, docent i statskunskap vid Uppsala universitet.
Enligt teorin bakom NPM ska politikerna sätta tydliga mål och resultatkrav. De offentliga verksamheterna får sedan bestämma hur de ska arbeta för att klara målen, utan detaljstyrning. Ofta sätts också press på effektivisering genom olika typer av marknadslösningar, såsom konkurrensutsättning, ersättningssystem och interndebitering mellan olika enheter.
Men modellen fungerar inte alltid så bra i offentlig verksamhet, säger Magnus Kolsjö, konsult i frågor om offentlig förvaltning på företaget PWC. Han var politiskt sakkunnig hos Mats Odell, KD, som var förvaltningsminister 2006–2010.
– Det blev för mycket fokus på ekonomism, och det har påverkat kvaliteten negativt, säger Magnus Kolsjö.
Ett problem som blivit synligt efterhand är att NPMs mål- och resultatstyrning lett till en omfattande granskningsapparat.
I statsförvaltningen har det bland annat tagit sig uttryck i ett antal nya myndigheter som ska granska andra myndigheter, exempelvis Inspektionen för socialförsäkringen.
Offentliganställda tvingas ägna en stor del av arbetstiden till att dokumentera och rapportera vad de gör. Debatten har handlat mycket om lärarna i skolan och om sjukvården. Men civilminister Ardalan Shekarabi, S, ser samma bekymmer i staten.
– Jag ser ingen principiell skillnad på utmaningarna för undersköterskor, poliser och professorer.
De ständiga granskningarna innebär också att det behövs mål som är möjliga att följa upp. Det kan leda till att verksamheten fokuseras på det som går att mäta, snarare än det som är det bästa för helheten, framhåller kritikerna. Ett exempel som ofta nämns är polisens »pinnräknande« i enkla uppgifter som nykterhetskontroller på vägarna.
Inom högskolan styr anslagen mot målet att få en snabb genomströmning av studenter. Det innebär risker för kvaliteten, menar Shirin Ahlbäck Öberg.
– Mäter genomströmning verkligen det substantiellt viktiga? För mig är det ett tecken på att jag bryr mig om kvaliteten att jag inte släpper igenom dem som inte klarar kunskapskraven.
Även på Försäkringskassan var verksamheten länge inriktad på mätbara prestationer. Generaldirektören Dan Eliasson säger att han blev överraskad av styrmetoden när han kom till myndigheten 2011.
– Det skulle vara x antal prestationer per anställd inom vissa tidsramar. Det gjorde att personalen kände sig väldigt detaljstyrd.
Och målen styrde fel, anser han.
– Många gånger gjorde personalen sådant som man visste inte hade betydelse för människor och företag, bara för att det sedan skulle följas upp.
Magnus Kolsjö minns från sin tid på finansdepartementet hur svårt det var att få igenom målet att anställda i statsförvaltningen ska ha kunskap om och förståelse för den gemensamma värdegrunden.
– Man kan mäta kunskap, men inte förståelse. Akilleshälen för NPM är att inte allt är mätbart.
För knappt ett år sedan markerade Socialdemokraternas partiledare Stefan Löfven i en debattartikel att han vill komma bort från detaljstyrningen av de offentliganställda. Och i sin första budgetproposition distanserar sig den nya regeringen från NPM. Men vilken sorts styrning som ska ersätta den är oklart – frågan ska utredas fram till 2016, och utredningsdirektiven är ännu inte skrivna.
Löftet om en kursändring möts ändå av förhoppningar. LOs tidigare chefsekonom Dan Andersson, som skrivit flera rapporter om offentlig verksamhet, säger att han väntat i flera år på ett politiskt svar på problemen med NPM.
– Kritiken har varit så stark från alla fack i den offentliga sektorn. Men nu verkar tiden mogen för en omprövning. Och förvaltningspolitiken är ingen B-fråga, den är viktig för medborgarna.
Shirin Ahlbäck Öberg tycker att Stefan Löfven prickar in problematiken med sitt mantra »låt proffsen vara proffs«.
– Vi har en väldigt kostsam granskning och kontroll som bygger på ett misstroende, att folk inte gör sitt bästa om de inte kontrolleras.
Försäkringskassans generaldirektör Dan Eliasson, som även är ordförande för de statliga arbetsgivarna i Arbetsgivarverket, efterlyser också tillit till att myndigheterna arbetar effektivt och rättssäkert. Han är bland annat »direkt motståndare« till att statliga myndigheter inspekterar andra statliga myndigheter.
Dan Eliason hoppas att en ny styrmodell ska leda till mer samarbete mellan myndigheterna. Det framförde han redan i sin roll som ordförande i det innovationsråd som arbetade under den förra regeringen. Magnus Kolsjö är inne på samma linje. Han anser att myndigheterna alltför mycket fungerar som stuprör – de ägnar sig åt sina egna, avgränsade sakområden.
– Sverige har kanske världens bästa stuprör, men våra myndigheter har svårt att räcka varandra handen.
Varnar för danskt exempel
Regeringen vill göra effektivitetsgranskningar av myndigheterna för att spara pengar. Sådana har gjorts i Danmark, men där anser facket att servicen och arbetsmiljön blivit sämre.
Idén lanserades under valrörelsen av Magdalena Andersson, S, nu finansminister. I Danmark påstås effektivitetsgranskningarna ha sparat många miljar-
der. Men ordföranden i den fackliga organisationen HK Stat, Rita Bundgaard, anser att exemplet snarare är varnande.
På inrådan av konsultföretaget McKinsey blev exempelvis 400 anställda på danska skatteverket av med jobbet, då e-tjänster skulle effektivisera indrivning av skatter och avgifter. Men det tog sju år innan e-tjänsterna verkligen fungerade.
– Den som har en fråga till Skatteverket får vänta längre på svar, säger Rita Bundgaard. Och de anställda har fått ett hårdare arbetstempo, vi har många långtidssjuka på grund av stress.
Den svenska regeringens planer kan uppfattas som motsägelsefulla, då man samtidigt vill ge myndigheter och deras anställda större självbestämmande. På Försäkringskassan är generaldirektör Dan Eliassons entusiasm över förslaget behärskad.
– Jag vill inte avfärda det. Men man ska inte tro att ett antal tjänstemän på Regeringskansliet kan göra det jobbet bättre än vad nästan 200 000 statsanställda kan.
Civilminister Ardalan Shekarabi, S, försäkrar dock att myndigheterna inte ska bli överkörda.
– Det här är ett långsiktigt arbete, och det är viktigt att samarbeta med myndigheterna i det.
Detta är en nyhetsartikel. Publikts nyhetsrapportering ska vara saklig och korrekt. Tidningen har en fri och självständig ställning gentemot sin ägare, Fackförbundet ST, och utformas enligt journalistiska principer samt enligt spelreglerna för press, radio och TV.
