Statskontorets anställda stöttar staten

”Finns någon frivillig för att skriva Powerpoint-bilder?”

Flera händer åker i luften vid mötets avslutning. Åtta personer runt bordet i konferensrummet Demokratin har luftat idéer, och nu ska arbetet tas vidare. Det handlar om hur Statskontoret kan hjälpa myndigheter att komma i gång med samtal om arbetsplatsens kultur.

Statskontoret är en av regeringens tre stabsmyndigheter – de andra två är Kammarkollegiet och Ekonomistyrningsverket. Den grundläggande uppgiften för en stabsmyndighet är att förse regeringen med kunskapsunderlag som kan bidra till en bättre styrning och utveckling av statens verksamheter. Men Statskontoret har sedan 2017 också uppdraget att främja en god förvaltningskultur.

Ett exempel på hur det tar sig uttryck är att de utredare som gjort en analys av en statlig myndighet kan erbjuda en presentation för myndighetsledningen. Matilda Ardenfors, chef för en av de fyra utredningsenheterna, konstaterar att de flesta är positiva till att få ta del av analysen – även om den kan innehålla kritiska synpunkter.

– Det brukar gå väldigt bra, och vår ansats är konstruktiv. Det händer att vi återkommer efter ett par år, och då ser vi att man har använt våra iakttagelser som en färdplan och börjat jobba med frågorna, säger hon.

Den kunskap som utredarna samlar på sig om myndigheterna kan leda till att Statskontoret föreslår nya uppdrag från regeringen. Statskontoret kan även ta egna initiativ för att främja en god förvaltningskultur, och det var ett sådant som låg bakom dagens möte i Demokratin. Det handlar om kulturer och normer – uttalade och outtalade – på statliga arbetsplatser.

– Man kan inte förstå vad som kommer ut av en statlig verksamhet om man bara tittar på skrivna regler och styrdokument. I våra myndighetsanalyser kan vi ibland se tecken på en dysfunktionell kultur även om regelverket är på plats, säger utredaren Johan Mörck.

Hans kollega Nejra Wiklund tillägger att uppdraget att främja en god förvaltningskultur innebär att upprätthålla den statliga värdegrunden. Den sammanfattas i principerna demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service.

– Och vi har sett under vårt främjandearbete att det måste finnas en god mylla för de här principerna att landa i, säger hon.

För att lyfta kulturfrågorna startade Statskontoret ett projekt som mynnade ut i rapporten ”Regler och riter – hur myndigheter kan arbeta för en god förvaltningskultur”. Nejra Wiklund har varit projektledare och arbetat tillsammans med utredarna Johan Mörck och Susanna Honnér Regnstrand.

För Susanna Honnér Regnstrand, som bara varit på myndigheten i ett år, blev rapporten det första stora uppdraget. I början av arbetet läste hon 17 rapporter som Statskontoret gjort om enskilda myndigheter under senare år.

– Det blev en perfekt inkörning för mig att få den överblicken och fördjupningen. Ett privilegium! Och alla vi tre arbetar samtidigt med främjande och är ute på myndigheterna och hör hur man talar om värdegrunden. Så jag fick insikter från båda hållen, det var otroligt givande, säger hon.

Några av de myndigheter som varit föremål för granskning och analys valdes ut för intervjuer om arbetsplatskulturer.

– Den gamla rapporten var då ”baseline”. I den hade vi skrivit vad de behövde jobba med.

En av de myndigheter som utredarna återkom till var Statens fastighetsverk. Där hade en korruptionsskandal avslöjats av TV4 2017, vilket ledde till generaldirektörens avgång och en fängelsedom för en tidigare fastighetschef. Medarbetare hade slagit larm under flera års tid, men först 2016 gjorde myndighetsledningen en polisanmälan mot fastighetschefen.

Ett halvår efter TV4s avslöjande publicerade Statskontoret en granskning av Statens fastighetsverks ”struktur och kultur” – det formella regelverket och de informella normer som faktiskt praktiserades. Utredaren Peter Ehn noterade att ledarskapet varit svagt och att typiska riskfaktorer för korruption funnits på plats: tystnadskultur, informella regler, blindhet för tecken på korruption samt en effektivitetskultur. Med det sistnämnda menas att en del anställda tenderade att agera som om myndigheten vore ett fastighetsbolag – även om det innebar att de fick tumma på regelverket.

När Publikt besökte Statens fastighetsverk ett år efter att skandalen briserat vittnade många anställda om att rapporten påverkat myndighetens självbild. Iakttagelser som var och en gjort kunde sättas i ett större sammanhang och ett organisationsteoretiskt ramverk.

Statskontorets utredare Peter Ehn konstaterade att medarbetares djupa misstroende mot ledningen var ett av Statens fastighetsverks största problem. En av rekommendationerna var därför att ge personalen reellt inflytande i förändringsarbetet. ”Medarbetarnas medverkan får då inte begränsas till att diskutera värdegrundsfrågor vid arbetsplatsträffar eller speciella satsningar. De måste också ges möjlighet att påverka utformningen av förvaltningskulturarbetet i vid bemärkelse”, skrev han.

Sju år efter den granskningen, på försommaren 2024, deltar företrädare för Statens fastighetsverk på ett seminarium där Statskontoret för första gången presenterar ”Regler och riter”. Ulrica Grönquist, enhetschef för samordning och gd-stöd, berättar hur Statens fastighetsverk efter krisen har förbättrat arbetsmiljön och förvaltningskulturen, bland annat genom att använda strukturerade medarbetardialoger:

– Alla fick komma med input om vad de tyckte var problemet. Det fungerade jättebra och gav engagemang, och vi har kvar en medarbetarpanel som är väldigt uppskattad.

Till Statskontorets seminarium om ”Regler och riter” hade 340 personer anmält sig, och deltog antingen digitalt eller på plats i Westmanska palatset i Stockholm. Även i efterhand visade myndigheterna stort intresse för ämnet.

– De tryckta exemplaren av rapporten tog snabbt slut, och vi har fått trycka om den flera gånger. Det är inte jättevanligt. Det fanns ett litet hål, ett sug, säger Johan Mörck.

Statskontorets drygt 70 anställda har sin arbetsplats i moderna och delvis nyrenoverade lokaler på Torsgatan i Stockholm. Från receptionen löper en lång korridor med små arbetsrum och större mötesrum. Den mynnar ut i en stor matsal med utsikt över järnvägsspår, Karlbergskanalen och Kungsholmen. Det är nytt och fräscht efter renoveringen, och väggarna har ljusa tapeter med gröna bladrankor. Utredaren Nejra Wiklund berättar att det blev viss diskussion om tapeterna – ett ovanligt inslag i myndighetslokaler.

– En del undrade, lite skämtsamt, om vi som statstjänstemän verkligen kan ha så hemtrevliga tapeter, säger hon.

I lunchrummet står en mindre bokhylla, resterna av det bibliotek som nu till största delen har fått flytta ned till källaren. Det fick inte plats när Statskontoret nyligen minskade sin lokalyta från två till ett våningsplan.

Lokalerna har inte heller personliga kontorsrum. Men de så kallade cellkontoren finns kvar och kan bokas. Vid varje dörr hänger en skrivtavla, en penna och en liten svart trasa att sudda med. Kontorsplaneringen har utgått från utredarnas behov i ett koncentrationskrävande arbete, berättar utredningschefen Matilda Ardenfors.

– Det finns en del öppna ytor, men vi har gått en annan väg än myndigheter som öppnat upp mer. Det är en så central del av vårt arbete att kunna arbeta ostört och producera text. Men det finns en extra stol i rummen, så man kan ta in en projektkollega för ett samtal, säger hon.

Statskontoret får löpande uppdrag från regeringen och har fyra utredningsenheter. Liksom all annan verksamhet i myndigheten bedrivs utredningarna i projektform och i en matrisorganisation, vilket innebär att de kan bemannas med utredare från vilken enhet som helst, beroende på tid och kompetens. Ofta jobbar man i projektteam med två till tre personer.

Varje år produceras ett trettiotal rapporter. Den till synes höga produktionstakten förklarar Matilda Ardenfors med att organisationen är riggad för det.

– Vi har en standardiserad utredningsprocess som vi följer. Alla utredningschefer träffas en gång i veckan och bestämmer om bemanningen i nya uppdrag. Det är också möjligt att omfördela vid hög belastning. Sedan har varje projekt en referensgrupp av kollegor.

De flesta utredningar är uppdrag från regeringen, och egna initiativ genomförs i mån av tid. En arbetsgrupp samlar in utredningsförslag från personalen, och listan sammanställs en gång om året för beslut av generaldirektören.

– Allt är superspännande! Det gäller att välja ut sådant som kan vara till nytta för regeringen eller som förvaltningen har behov av, säger Matilda Ardenfors.

Rapporten ”Regler och riter” har träffat rätt i det avseendet, tror hon. Det märks på den stora efterfrågan.

– Myndigheterna är vana att tänka på struktur, att säkerställa att de lever upp till regelverket. Men de utredare hos oss som är ute och träffar myndigheter märker att god förvaltningskultur handlar om både struktur och kultur.

Rapporten innehåller exempel från verkligheten, men även avsnitt om vad forskningen säger om kulturfrågor.

– Det är ovanligt att vi använder forskning i våra rapporter, och utredarna fick söka sig fram. Jag är glad att forskningsdelen finns med, för det är viktigt att kunna visa vad det finns belägg för, säger Matilda Ardenfors.

”Regler och riter” är också ämnet för de åtta utredarnas möte i konferensrummet Demokratin. De bollar idéer om hur rapporten ska presenteras på arbetsplatserna. Tanken är att mottagarna ska reflektera kring och diskutera innehållet, som är uppdelat i olika avsnitt för ledningen, chefer på lägre nivå samt medarbetare. Frågorna ska presenteras i ”moduler”.

Det blir många bollar i luften, utan att de tydligt landar under just detta möte.

– Det är jättesvårt att ställa frågor om tystnadskultur, konstaterar någon.

Psykologisk trygghet är intressant, säger Susanna Honnér Regnstrand.

– Man ska inte behöva vara modig i en organisation. Då har man ett problem.

Utredaren Mathilda Fält Zaar slår ett slag för ”kulturtermometrar”, där deltagarna på en skala får skatta hur väl deras myndighet lever upp till den statliga värdegrunden och en god förvaltningskultur. Det är en bra samtalsöppnare, tycker hon.

Och hur ska man beskriva ledningens viktiga roll? ”Tonen i toppen” är ett ofta använt begrepp, men utredaren Joel Degols vill gärna hitta något som ligger närmare det egna språket.

– Förebildligt ledarskap? föreslår Mathilda Fält Zaar.

Levande exempel, konkreta erfarenheter från olika myndigheter, är viktiga som grund för samtal, framhåller hon. Och där kan Statskontoret ge bidrag från sitt eget förråd.

– Om vi visar att även Statskontoret kan göra fel kan det vara ett sätt att öppna upp och diskutera deras egna utmaningar, säger hon.

Ett sådant fel, begånget av högsta ledningen, har lyfts upp på bordet vid besök på myndigheterna, berättar generaldirektören Annelie Roswall Ljunggren. Hon fick förra året kritik av Justitieombudsmannen för att hon annonserat efter en vikarierande administrativ chef enbart genom att använda den digitala tavlan i Statskontorets reception. Den enda sökanden var en person som var vidtalad.

Hon har ursäkter eller förklaringar: ledarskapsproblem som inte upptäcktes i tid på grund av pandemin och brådskan att hitta en lösning när man väl gjorde det. Ingen ifrågasatte heller tillvägagångssättet internt.

Händelsen har diskuterats öppet på myndigheten, säger hon.

– Jag var tydlig med mitt ansvar, men det var jättejobbigt för organisationen som kände sig medskyldig. Värst var det för dem som arbetar med god förvaltningskultur och antikorruption, säger Annelie Roswall Ljunggren.

Det stod klart att det var ett måste att visa öppenhet om händelsen vid myndighetsbesök.

– Det var ju en elefant i rummet. Vi ville inte att alla skulle sitta och tänka att där står de och pratar och så gör de så här. Men alla kan göra fel.

Statskontoret har även dragit lärdomar internt, understryker Annelie Roswall Ljunggren. Rekryteringspolicyn har uppdaterats och en ny mall dokumenterar rekryteringsprocesser.

– Men styrdokument i all ära – precis som vi säger till andra behöver vi också prata om det. Vi har haft ett par övningar med ledningsgruppen och diskuterar regelbundet den här typen av situationer i hela myndigheten.

Under de senaste åren har Statskontoret fått nya långsiktiga uppdrag från regeringen. Ett gäller arbete mot korruption i staten, som utredaren Joel Degols är engagerad i. Uppdraget var från början att bygga upp ett myndighetsnätverk. Nätverket är kvar även efter att uppdraget avslutats, med regeringens goda minne. Över 200 myndigheter är anslutna och möts i fysiska och digitala workshoppar och träffar.

– De flesta deltagare har en operativ funktion, de kan vara administrativa chefer, verksjurister, stabschefer, säkerhetschefer och även HR i viss utsträckning. De är intresserade av att ta del av andras erfarenheter i hands on-frågor, mestadels om förebyggande insatser, berättar Joel Degols.

Han har också deltagit i arbetet med att skapa en digital introduktionsutbildning för statstjänstemän. Bakgrunden var ett så kallat tillkännagivande från riksdagen 2018 om att en sådan utbildning behövs – frågan hade då drivits länge av ST. Den två timmar långa utbildningen ”Din roll i staten” lanserades förra sommaren.

Utredarna på Statskontoret hade ingen tidigare erfarenhet av digitala utbildningar. De gjorde en omvärldsspaning och kontaktade flera stora myndigheter som hade egna webbaserade internutbildningar. Men vad gäller budskapet i utbildningen var Statskontoret på säker mark.

– I grunden handlar utbildningen om den statliga värdegrunden, som vi har mycket material och kunskap om. Den sammanfattar väldigt väl de viktigaste reglerna och ramarna för en statsanställd, säger Joel Degols.

Om drygt ett år, 1 januari 2026, kommer Statskontoret i sin nuvarande form inte att finnas kvar. Myndigheten slås då ihop med – uppgår i – det dubbelt så stora Ekonomistyrningsverket. Motivet från regeringen är att minska antalet myndigheter för att öka effektiviteten.

Det gemensamma namnet blir Statskontoret. Det beror nog på att namnet har historisk tyngd, tror generaldirektören Annelie Roswall Ljunggren. Ekonomistyrningsverket startades 1998, medan Statskontoret har rötter från 1680. Då inrättade Karl XI ”Kungl. Maj:ts Staats Contoir” för att få en pålitligare finansförvaltning.

Den som besöker Statskontoret påminns om den långa historien redan vid receptionen med dess kungligt mörkblå väggar. I en belyst monter ligger allehanda artefakter, såsom ett fältstatsreglemente från 1796 och gamla skrivställ och stämplar. I lokalerna finns också sirliga väggklockor och golvur från olika tidsepoker.

Men det som upptar de båda myndigheterna i dag är snarare hur verksamheterna passar ihop än deras historia. Ekonomistyrningsverket är i huvudsak positivt till förändringen. Statskontoret ser däremot avsevärda risker med att ha sin utredande och granskande verksamhet under samma myndighetshatt som den normerande, reglerande verksamheten i Ekonomistyrningsverket. I sitt remissvar pekar Statskontoret på att man i egna granskningar av andra myndigheters samgåenden sett problem med den typen av sammanblandningar.

Det finns också en oro för att en snävt ekonomisk, fiskal syn på effektivitet kan komma att dominera på bekostnad av ett bredare perspektiv.

– Vi upplever i dag ett ganska stort förtroende om vi kommer med exempelvis en myndighetsanalys som inte bara handlar om ekonomi utan också om kvalitet och effektivitet i bred bemärkelse. Ett förändrat fokus riskerar att leda till ett motstånd från departementen att initiera uppdrag till oss, säger generaldirektören Annelie Roswall Ljunggren.

Nu när beslutet är ett faktum krävs ansträngningar för att tillvarata båda myndigheternas styrkor, konstaterar hon. För Statskontoret gäller det exempelvis den flexibla matrisorganisationen och utredarnas expertkunskaper. Men också de anställdas arbetsglädje i en kunskapsproducerande och kunskapsspridande organisation.

– Hur skapar vi en kultur mot korruption? Utredning och främjande hör ihop och befruktar varandra. Och det är många som tycker att det är väldigt roligt att arbeta på det sättet, säger Annelie Roswall Ljunggren.