Krigsplaceringar orsakar oro bland statsanställda

Sommaren 2023 ringde Sören Ömans telefon. Det var i slutet av juli och samtalet kom rakt ut i det blå – ”så där som det brukar gå till”, konstaterar han, till vardags ordförande i Arbetsdomstolen och tidigare ansvarig för flera statliga utredningar.

I andra änden fanns en person på Regeringskansliet. Rösten i Sören Ömans mobil undrade: Ville han ha ett nytt utredningsuppdrag? Det gällde personalförsörjningen av det civila försvaret.

Frågan förvånade honom. Han hade ju aldrig sysslat med försvarsfrågor.

– Men i ärlighetens namn var frågorna nya för de allra flesta. Sverige hade ju inte sysslat med civilförsvar på ganska många år. Så det fanns nog ingen som kunde hävda sig vara expert på det här, säger Sören Öman.

Som arbetsrättslig expert var han ändå knappast en oväntad utredare. Och frågan kom i ett läge när ett helt land tvingats börja förhålla sig till beredskapsfrågor igen.

Det senaste decenniet har försvaret tagit allt större plats i svensk offentlighet. Det kraftigt försämrade säkerhetsläget i omvärlden – med Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina som tydligaste markör – har fått svenska politiker att samla sig kring stora satsningar.

Hösten 2015 beslutade riksdagen att Sverige skulle återuppta planeringen av totalförsvaret, det vill säga kombinationen av militärt och civilt försvar som tillsammans ska skydda landet vid höjd beredskap och ytterst i krig.

Knappt sju år senare presenterades en reform för myndigheternas roll inom totalförsvaret. 60 av landets drygt 200 myndigheter utsågs till så kallade beredskapsmyndigheter. Dessa ansågs ha verksamhet av särskild vikt för totalförsvaret, och med det kom uppdraget att ta ett särskilt ansvar för att förebygga sårbarheter och bygga upp förmågan att genomföra kärnuppgifter i kris och krig.

En viktig pusselbit i det arbetet är bemanningen.

– Det första statliga myndigheter är skyldiga att planera är vilken verksamhet som ska bedrivas i höjd beredskap. Därefter gör man en tänkt organisation för det och ritar in människor i de olika rutorna – man bemannar sin krigsorganisation, säger Sören Öman.

De senaste åren har tiotusentals offentliganställda fått veta att de krigsplacerats på sin myndighet.

Men vad betyder det beskedet? Och vad kan det komma att få för betydelse längre fram, i en eventuellt än mer hotande situation?

Det finns olika typer av krigsplaceringar. I lagen om totalförsvarsplikt nämns två kategorier. Den första är krigsplacering med värnplikt, där personen genomgår en värnpliktsutbildning och sedan krigsplaceras inom Försvarsmakten. Den andra är krigsplacering med civilplikt, en motsvarande utbildning fast vapenfri, med följande krigsplacering i en civil befattning.

Under många år var civilplikten vilande. 2024 har dock kortare grundutbildning och repetitionsutbildning med civilplikt återinförts inom två specifika områden: kommunal räddningstjänst samt drift och underhåll inom elförsörjning.

Men det finns även en annan sorts krigsplacering.

– Den typ av krigsplacering som vi pratar mycket om i dag, och som gäller för statliga civila myndigheter, är den som kallas krigsplacering med stöd av anställningsavtalet, säger Rickard Blomstrand, analytiker på Försvarshögskolans centrum för totalförsvar och samhällets säkerhet.

Skillnaderna mellan de olika formerna av krigsplacering är stora. Jacob Nordfors, utredare på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, betonar att krigsplacering med stöd av anställningsavtalet är helt skild från de krigsplaceringar som definieras i lagen om totalförsvarsplikt.

– Krigsplacering med värn- och civilplikt innebär en tjänstgöringsskyldighet som har en rättsverkan för den enskilde. Det har inte krigsplacering med anställningsavtalet som grund, säger han.

Alltså: Medan personer som krigsplacerats med värn- eller civilplikt har lagstadgade skyldigheter även i fredstid – med straff för den inte uppfyller sin plikt – så är det inget som följer med en krigsplacering med stöd av anställningsavtalet.

Så vad betyder egentligen en krigsplacering med stöd av anställningsavtalet för en statsanställd?

– I fredstid inte mycket alls, säger Rickard Blomstrand.

I stället ska en sådan krigsplacering ses som ett planeringsverktyg. Själva krigsplaceringen görs – som namnet antyder – via den anställdes anställningsavtal. Arbetsgivaren har rätt att krigsplacera en anställd när som helst under anställningen. Krigsplaceringen är inget medarbetaren kan tacka nej till.

– Det är ett sätt för arbetsgivaren att markera att man ser det som viktigt att man har tillgång till en viss person under höjd beredskap. Har man en anställd som man ser som en nyckelperson i sin krigsorganisation, men som tidigare gått en räddningstjänstutbildning och därför kan vara intressant för en annan aktör att ta ut för civilplikt, så kan arbetsgivaren välja att krigsplacera personen för att visa intresset, säger Jacob Nordfors.

Som ett minimum ska arbetsgivaren tydligt informera om att individen krigsplacerats, och på vilken plats hen ska inställa sig vid höjd beredskap.

– Men vissa personer kan också få veta vilken specifik befattning de kommer att placeras i, eller en viss typ av uppgift de kommer att ha. Det gör att även du som anställd får bättre koll på vad som kommer att hända i en sådan situation, säger Rickard Blomstrand.

I ett stort kontorskomplex i utkanten av Karlstads centrum ligger Plikt- och prövningsverkets huvudkontor – den myndighet som ansvarar för registret över samtliga krigsplaceringar i Sverige.

Det är hit en aktör hör av sig om den vill registrera krigsplacerad personal. Enhetschefen Mathias Johansson minns tydligt scenförändringen för sex år sedan. Under många år hade inga civila aktörer några krigsplaceringar i myndighetens register. 2018, i samband med totalförsvarsreformen, fick de första myndigheterna i uppdrag av regeringen att krigsplacera personal. I slutet av samma år hade ”ett hundratal” aktörer hört av sig till myndigheten och ville krigsplacera medarbetare.

– Då hade det gått 10–15 år utan att någon aktör hade gjort något. Så vi fick börja med att damma av gamla system och försöka komma på: ”Hur gör vi det här då?” Bara minimala systemuppdateringar hade gjorts och nästan ingen personal var kvar som visste hur man hanterade det, säger Mathias Johansson.

Efter Rysslands invasion av Ukraina sköt önskemålen om att krigsplacera personal i höjden. I november i år var totalt 663 890 svenskar krigsplacerade inom Försvarsmakten eller en civil verksamhet, enligt Plikt- och prövningsverkets register.

Utgångspunkten i systemet är att varje individ endast kan ha en krigsplacering. Om en arbetsgivare vill krigsplacera en medarbetare måste detta därför först stämmas av med Plikt- och prövningsverket. Finns personen inte med i registret, registreras den. Är personen registrerad hos en annan aktör uppkommer frågan var hen ska placeras.

– Grundregeln är att man ska vara krigsplacerad där man gör störst nytta för totalförsvaret. Om båda parter vill ha en individ så får de bedriva ett så kallat samråd, där de sätter sig ned, tittar på uppgifterna de har och analyserar var personen gör störst nytta. Sedan kommer de överens, säger Mathias Johansson.

Något system där en viss typ av krigsplacering trumfar en annan finns inte. Inte heller någon instans som dömer av eventuella konflikter.

– Man tittar alltid på varje enskilt fall. Men sedan är det klart, situationen uppstår oftast när en individ önskas tas i anspråk på den civila sidan men redan har en koppling till Försvarsmakten, säger Mathias Johansson.

Varför skulle inte alla aktörer vilja krigsplacera all sin personal?

– Grunden är att man ska krigsplacera den personal som behövs för att lösa de uppgifter man får i händelse av höjd beredskap och krig. Man ska inte roffa åt sig. I höjd beredskap kommer det att behövas människor för allehanda verksamheter och därför ska bara de som behövs tas i anspråk.

Hur långt de svenska myndigheterna kommit i bemanningsarbetet för ett scenario med höjd beredskap varierar. Hur många medarbetare man krigsplacerar likaså.

Medan de beredskapsmyndigheter som Publikt varit i kontakt med har krigsplacerat majoriteten av sin personal, har andra myndigheter – som inte bedömer sin verksamhet som samhällsviktig i krig – valt att inte krigsplacera någon. Ett argument som lyfts är att personalen då kan frigöras för totalförsvarsviktiga aktörer.

– Om det blir höjd beredskap kan regeringen besluta om omflyttningar av personal inom det offentliga, för att se till att det finns tillräckligt med personal där det behövs. Även myndigheter emellan kan man träffa överenskommelser om att flytta personal, säger utredaren Sören Öman.

För Kriminalvården kom frågan om krigsplaceringar i skarpt läge när myndigheten utsågs till beredskapsmyndighet i oktober 2022. Samma dag inleddes analysen, berättar enhetschefen Niklas Bellström.

– Arbetet för beredskapsmyndigheter är ganska stort. Att bygga en krigsorganisation betyder egentligen att man ska göra alla de förberedelser som krävs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter även i krig, säger han.

Det myndigheter behöver göra är – något förenklat – att bedöma vad i det befintliga uppdraget som måste utföras i en krigssituation och vad som kan bortprioriteras. Därefter planeras krigsorganisationen samt personalförsörjningen av den.

I två år har Kriminalvården arbetat med detta.

– Och nu efter årsskiftet börjar vi krigsplacera medarbetare. Vi gör det just utifrån vilka personalresurser och specialkompetenser som behövs, samt var i organisationen de ska arbeta, säger Niklas Bellström.

Några detaljer vill han inte ge, men han betonar att Kriminalvårdens viktigaste uppdrag är att ”upprätthålla rättsväsendet och bidra till ordning och säkerhet”.

– Och merparten av medarbetarna i Kriminalvården kommer att behövas även i krig.

En myndighet som valt att krigsplacera i princip alla medarbetare är Försäkringskassan. Myndighetens analys har visat att ingen av de ersättningar som man arbetar med kan prioriteras bort om krisen kommer, säger områdeschefen Carl-Johan Mårtenson.

– Vi har ett samhällsviktigt uppdrag i att upprätthålla socialförsäkringen och att betala ut de ersättningar vi ansvarar för, förklarar han.

Samtidigt vittnar många som Publikt intervjuar om att krigsplaceringar är ett ämne som skapar oro bland personalen. Carl-Johan Mårtenson minns reaktionen när krigsplaceringarna först presenterades.

– Det första man ville veta var ”vad betyder det här för mig?”.

Det var som en ryggmärgsreflex, säger han.

– Vi märkte att ordet ”krigsplacerad” nästan upplevdes som lite läskigt. Som att det förde med sig mentala symboler, som att man ska vara i strid eller skydda lokalerna, vilket det ju inte alls handlar om. Det handlar om att du ska upprätthålla det du gör även i höjd beredskap. Är du handläggare på Försäkringskassan är du paxad som handläggare på Försäkringskassan.

Samtliga intervjuade berättar om informationsinsatser och diskussioner med medarbetarna för att öka kunskapen. Marika Persson, HR-partner på Länsstyrelsen i Västra Götalands län, påpekar att det i dag – snart tre år in i Ukrainakriget – är stor skillnad på hur vi pratar om beredskapsfrågor. När myndigheten 2018 krigsplacerade all tillsvidareanställd personal var en del anställdas reaktion att de inte skulle komma till jobbet om det blev höjd beredskap, eftersom de skulle prioritera att ta hand om sina barn.

– Det är den naturliga reaktionen, och något vi behöver prata ganska mycket om. Men sedan några år uppmanar vi också alla anställda att jobba med sin egen hemberedskap och att prata med sin familj. Att jobba på länsstyrelsen i höjd beredskap kan innebära långa arbetsdagar, att du kanske inte alltid kommer hem på dagarna eller kan ringa hem så ofta som du vill. Då behöver man ha det förberett på hemmaplan, säger Marika Persson.

Även Thomas Åding, avdelningsordförande för ST inom Försäkringskassan, tycker det är stor skillnad på vilken koll medlemmarna har på frågor om krigsplaceringar i dag, jämfört med när de infördes. Men det finns fortfarande en osäkerhet, menar han.

– De som inte tänkt i banorna om krigsplacering och höjd beredskap alls tidigare kan uppleva en otrygghet. Men vi är också en myndighet där anställda kommer från olika etniska bakgrunder, och själva kanske varit med om krig eller har släktingar med erfarenhet av det, säger Thomas Åding.

Han berättar att Försäkringskassan numera har säkerhetsfrågor som återkommande punkt i den myndighetsövergripande samverkan där ST deltar.

– Sedan är krigsplaceringar en sådan fråga som vi kanske inte kan påverka speciellt mycket, mer än att medlemmarna ska känna sig trygga.

Vikten av att de anställda känner sig trygga är ett återkommande tema. Enligt Niklas Bellström försöker Kriminalvården kommunicera till medarbetarna vilka förväntningar regeringen har på myndigheten i höjd beredskap, men också hur arbetet skulle kunna se ut i krig. Han menar att de anställda också kommer att behöva delta i planeringen av sina uppgifter.

Tanken är att planeringen i sig ska ge lugnande effekt, förklarar Niklas Bellström.

– Vi har också ett uppdrag i att utbilda och låta medarbetarna öva på de här sakerna innan, så att man som krigsplacerad kommer att få möjlighet att förbereda sig och vet mer om vad som förväntas av en i krig, säger han.

Joachim Danielsson, avdelningsordförande för ST inom Kriminalvården, berömmer myndighetens arbete. Den information som gått ut till både personal och förtroendevalda är bra och tydlig, tycker han.

Samtidigt noterar Joachim Danielsson att han själv inte fått en enda fråga från medlemmarna om krigsplaceringar.

– Däremot får jag tiotusen frågor om lön och arbetsmiljö. Jag tror att många ser på de här frågorna som helt främmande och att man inte förstår hur snabbt en konflikt kan blossa upp. Där tror jag vi har ett jätteviktigt informationsarbete att göra, att öka medvetandet, säger han.

I det arbetet är det också viktigt att berätta vad som skulle hända om Sverige hamnar i ett läge med höjd beredskap.

Enligt lagen om totalförsvarsplikt är alla svenska medborgare, och utländska medborgare bosatta i Sverige, som är mellan 16 och 70 år totalförsvarspliktiga. Det betyder bland annat att var och en är skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i ”den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter”. Det kan man göra på tre sätt: genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt.

Vid höjd beredskap får regeringen rätt att föreskriva allmän tjänsteplikt för att samhällsviktiga funktioner ska upprätthållas. Föreskriften kan gälla hela landet eller avgränsas till vissa områden eller uppdrag, och de statliga myndigheter som berörs beslutar därefter om vilka av deras arbetstagare som ska omfattas.

– Med allmän tjänsteplikt kommer rättslig verkan. Som individ står du under straffansvar, du måste fortsätta gå till jobbet och du får inte lämna din anställning, säger Rickard Blomstrand på Försvarshögskolan.

Den person som inte fullföljer sina plikter kan dömas till böter eller fängelse. Anställda återfår möjligheten att säga upp sig först när beslutet om allmän tjänsteplikt dras tillbaka.

Eftersom allmän tjänsteplikt aldrig aktiverats i Sverige har systemet inte testats i skarpt läge. Enligt utredaren Sören Öman har beslutet om vilka myndighetsanställda som omfattas av allmän tjänsteplikt inte någon direkt koppling till vilka anställda som krigsplacerats med stöd av anställningsavtalet.

– Men om myndigheten krigsplacerat på ett sätt i fredstid är förstås tanken att ett beslut om allmän tjänsteplikt ska omfatta åtminstone dessa. Myndigheten är dock inte skyldig att fatta beslut om allmän tjänsteplikt för de krigsplacerade, och inte heller förhindrad att fatta sådana beslut om andra anställda som inte är krigsplacerade, säger han.

Men det finns nyansskillnader i hur reglerna tolkas. MSB-utredaren Jacob Nordfors menar att det inte är helt klarlagt hur den allmänna tjänsteplikten ska tillämpas i praktiken. Enligt honom saknas det koppling mellan krigsplaceringar och allmän tjänsteplikt. Samtidigt betonar han att allmän tjänsteplikt endast ska användas om det krävs för att en viss verksamhet ska kunna upprätthållas.

Rickard Blomstrand på Försvarshögskolan är öppen för att det kan finnas olika tolkningar.

– Där hoppas jag att den pågående utredningen av personalförsörjningen av det civila försvaret och den efterföljande processen ska skapa tydlighet i hur riksdag och regering anser att det ska gå till, säger han.

Parallellt pågår nu två lagstiftningsprocesser som kommer att få effekter för statligt anställda. Den ena gäller hur bemanningen ska se ut, den andra arbetsrätten under kris och krig.

I utredningen ”En långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret”, som ska vara klar senast 27 januari 2025, ska Sören Öman identifiera var behoven att fylla på med mer folk är störst.

Ett av uppdragen från regeringen är att se över behovet av att utbilda personer med civilplikt. I huvudsak väntas civilpliktiga uppdrag främst bemannas av ungdomar som genomgår långa grundutbildningar. Men även myndighetsanställda kan komma att krigsplaceras med civilplikt.

– Då är det MSB som söker efter den som har en särskild kompetens, exempelvis en grundläggande räddningstjänstutbildning inom brandkår, och är lämplig att få en kortare kompletterande utbildning. Därefter kan personen krigsplaceras med uppgifter som bedöms bli särskilt viktiga vid höjd beredskap, säger Sören Öman.

Men även krigsplaceringar med stöd av anställningsavtalet berörs i utredningsdirektiven. Exempelvis ser regeringen en risk för förväxling i användningen av begreppet krigsplacering, då det används både för krigsplacering med civil- och värnplikt – som detta formuleras i lagen om totalförsvar – och krigsplacering med stöd av anställningsavtalet.

Även Sören Öman är kritisk till benämningarna, avslöjar han.

– Det är klart att man inte ska kalla två olika saker för samma sak. Det är som upplagt för förvirring.

Så vad kan man göra åt det?

– Man byter ord på det ena. Eftersom krigsplacering med civil- och värnplikt innebär skyldigheter även i fredstid kanske det kan få heta krigsplacering, medan man finner ett annat lämpligt ord för det man i dag kallar krigsplacering med stöd av anställningsavtalet. Men vad vi ska föreslå där ska beställaren få veta först.

Även den arbetsrättsliga beredskapslagen är under omarbetning. Lagen ska fungera som ett stöd för totalförsvaret och kan tillämpas om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara.

För arbetstagare – såväl krigsplacerade som alla andra – innebär den stora förändringar jämfört med fredstida villkor. Bland annat får regeringen rätt att förbjuda fackliga stridsåtgärder och möjlighet att bestämma att kollektivavtal ska löpa på, om en öppen arbetskonflikt riskerar att skada totalförsvaret.

Lagen är konstruerad för att ge stort utrymme för fack och arbetsgivare att reglera villkoren via kollektivavtal. Enligt dagens avtal på det statliga området kan arbetstiden för hel- och deltidsanställda uppgå till högst 60 timmar i genomsnitt per helgfri vecka. Arbetsgivaren får också besluta om övergång från arbete dagtid till natt- eller skiftarbete och omvänt. Samtidigt kan tiden för återhämtning förkortas – ned till 24 timmar under varje sjudagarsperiod – och ledigheter och semester begränsas.

Men nuvarande lag och kollektivavtal från slutet av 1980-talet är föråldrade. I slutet av förra året lämnade utredaren Lars Dirke sitt betänkande, och ärendet bereds nu på Regeringskansliet.

Enligt Lars Dirke är de största förändringarna i hans förslag dock rent lagtekniska.

– I sak är det förvånansvärt små skillnader, förutom att man måste ta hänsyn till förändringar som gjorts i anställningsskyddet och alla EU-regler som tillkommit. Men i grunden har totalförsvarets behov inte förändrats mycket sedan 1980-talet, säger han.

Lise Donovan, jurist på TCO, satt med i utredningens referensgrupp. Hon upplevde det som närmast surrealistiskt att diskutera vad en regering ska kunna göra med de lagstadgade rättigheter den fackliga centralorganisationen värnar varje dag.

– Men är det en krigssituation så är det rikets säkerhet, beredskap och folks liv och hälsa det handlar om. Så tänker vi. Och det är förankrat hos våra förbund, säger hon.

Lise Donovan håller med Lars Dirke om att utredningens förslag inte innebär några stora sakliga förändringar. I sitt remissvar lyfter TCO inte heller några större invändningar. En sak centralorganisationen efterfrågar är dock ytterligare sätt att bestämma att lagen ska sluta tillämpas. Enligt utredningsförslaget är det – likt i dagens lag – regeringen som fattar beslutet.

– Om regeringen inte fattar något sådant beslut behöver det finnas en ventil för att kunna återgå till de lagar och avtal som gäller under fredstid. För det kan ju finnas intresse från regeringen att ligga kvar på den lägre nivån för länge, säger Lise Donovan.

Fackförbundet ST har i remissbehandlingen lämnat sina synpunkter på Lars Dirkes utredning till TCO. Överlag känns betänkandet ”hyfsat balanserat”, tycker Niklas Simson, förbundets biträdande förhandlingschef.

Nu förbereder sig ST på nästa steg: förhandlingarna med Arbetsgivarverket om det nya kollektivavtal som ska ersätta det nuvarande. Redan nu har förbundet identifierat några saker som viktiga, säger Niklas Simson.

En är extra stöd till de arbetstagare som tvingas jobba långa pass under höjd beredskap.

– Hur ska det annars fungera för en medarbetare som exempelvis är ensamstående med barn om det inte finns någon barnomsorg? Antingen får man göra undantag i kollektivavtalet, så att sådana arbetstagare inte tas i anspråk, eller så får man ordna ett särskilt stöd genom kollektivavtalet. Bara för att det blir krig kommer inte alla förskolor att vara öppna dygnet runt.

Andra hänsyn som tidigare inte har tagits, men som måste finnas, är mer långtgående skyddsregler, fortsätter han. Exempelvis att personer som inte får ordentlig vila i anslutning till sina arbetspass ska kunna få ytterligare viloperioder senare.

Överlag är det faktum att allt fler statsanställda krigsplaceras en utveckling som ST följer noga, säger Niklas Simson.

– I grund och botten är vi positiva till att man gör de förberedelser som behövs för att staten ska kunna fungera i kris och krig.

Samtidigt är Niklas Simson mån om att sprida kunskap om vilka skyldigheter krigsplaceringen medför. Han betonar att man som krigsplacerad med hög sannolikhet också kommer att omfattas av allmän tjänsteplikt vid höjd beredskap. Därför bör man som statsanställd överväga vilka konsekvenser det kan få, menar han.

– De medlemmar som inte vill tvingas gå till sitt jobb den dagen bör fundera på det redan nu.

Du menar att man som krigsplacerad i så fall ska överväga att säga upp sig medan det är fred?

– Är det en sådan sak man inte vill så är det dags att ta konsekvenserna nu, innan det är för sent. Det är något vi vill att våra medlemmar ska veta.