En plats vid styrelsebordet

”Det är nog det tuffaste uppdraget jag har haft.”

Så beskriver Fredrik Andersson rollen som personalföreträdare. Innan han i våras tog tjänstledigt från myndigheten var han ordförande för ST inom Arbetsförmedlingen och personalföreträdare i myndighetens styrelse.

– Där handlar det verkligen om att hålla sin linje och våga gå emot generaldirektören även om det kan bli både tufft och känsligt, säger han.

När Mikael Sjöberg tillträdde som generaldirektör för Arbetsförmedlingen 2014 fastslog han snabbt att myndigheten behövde omvandlas för att bli mer modern och effektiv. Arbetet mot en stor omorganisation som så småningom skulle få namnet Förnyelseresan inleddes nästan omedelbart. Efter några år var planerna utstakade och i början av 2018 var det dags för styrelsen att ta beslut om framtiden.

– Vi inom ST var hela tiden emot omorganisationen och framförde våra åsikter i samverkan. Men Förnyelseresan var Mikael Sjöbergs personliga flaggskepp och att gå emot honom inför styrelsen var känsligt. Men jag var tvungen att vara väldigt tydlig och det var tufft. Mikael Sjöberg var inte glad, men det jag framförde fick styrelsen att vackla, berättar Fredrik Andersson.

I myndighetsförordningen slås fast att förvaltningsmyndigheter under regeringen kan ledas av en styrelse (styrelsemyndighet), av en nämnd (nämndmyndighet) eller enbart av en myndighetschef (enrådighetsmyndighet). Det sistnämnda är i dag det absolut vanligaste.

2019 leddes 39 myndigheter och affärsverk av en styrelse. I den siffran är dock de statliga lärosätena och AP-fonderna inte inräknade. De leds visserligen också av styrelser, men av ett annat slag än dem som regleras i myndighetsförordningen.

Ledamöterna i en myndighetsstyrelse utses av regeringen och bortsett från myndighetschefen är de alla externa, vilket innebär att de inte arbetar inom den aktuella myndigheten. Styrelsens roll är bland annat att besluta om verksamhetsplan och avgöra ärenden av större betydelse.

I myndighetsstyrelsen finns vanligtvis också personalföreträdare, en roll som regleras i personalföreträdarförordningen. Personalföreträdarna, som normalt är två eller tre till antalet, utses av de fackliga organisationerna.

I de tre affärsverkens styrelser, där personalföreträdarna har en annan roll, utses de av regeringen efter förslag från facken. Vid affärsverken är personalföreträdarna nämligen ordinarie ledamöter av styrelserna och deltar i deras beslut. I andra myndighetsstyrelser har personalföreträdarna rätt att närvara och yttra sig på mötena, men de får inte delta i besluten.

Hos ST inom Arbetsförmedlingen säger stadgarna att avdelningsordföranden även ska vara personalföreträdare. Fredrik Andersson innehade posten i fyra och ett halvt år. Under den tiden använde han sin yttranderätt vid varje möte.

– Jag kände att de ordinarie styrelseledamöterna hade stor respekt för mig och det jag hade att säga. Vi var tre personalföreträdare, en från ST, en från Seko och en från Saco-S, och det hände ofta att ledamöterna vände sig till oss för att fråga om vår syn på saken.

Den gången det gällde omorganisationen lyssnade styrelsen noga på vad Fredrik Andersson hade att säga. Men de lyssnade också på de två andra personalföreträdarna, som inte var emot omorganisationen. Styrelsen landade till slut i beslutet att Mikael Sjöberg skulle få driva igenom sin förnyelse av Arbetsförmedlingen.

– I Arbetsförmedlingens styrelse satt det då flera generaldirektörer från andra myndigheter och även om de gick emot Sjöberg ibland så visste de ju vilken båt han satt i. Som generaldirektör är det nog svårt att sätta stopp för en annan generaldirektörs stora projekt. Men min ståndpunkt är fortfarande att om styrelsen hade röstat nej där och då så hade Arbetsförmedlingen inte varit lika illa ute i dag, säger Fredrik Andersson.

Ordföranden i en myndighetsstyrelse kan besluta om sekretess i vissa frågor. Enligt Fredrik Andersson var det inte så vanligt under hans tid i Arbetsförmedlingens styrelse.

– Men det hände ibland att jag fick veta något som jag inte kunde föra vidare och det var så klart frustrerande.

I personalföreträdarförordningen framgår att huvudsyftet med att ha personalföreträdare är att de ska kunna informera de anställda och skapa förståelse hos dem för styrelsens ställningstaganden. Men Fredrik Andersson såg som sin främsta uppgift att informera styrelsen om hur saker och ting förhöll sig ute i verksamheten.

Den inställningen till rollen delar Siv Norlin, ordförande för ST inom Försäkringskassan och personalföreträdare i myndighetens styrelse.

– Att de anställda har insyn i vad styrelsen diskuterar är viktigt, men allra viktigast är att personalen har möjlighet att föra fram till styrelsen hur det ser ut inom verksamheten, säger hon.

Alla frågor som kommer till myndighetsstyrelsen för beslut ska ha samverkats innan. Fack och arbetsgivare har alltså redan diskuterat frågorna och de fackliga företrädarna har fått möjlighet att framföra sin ståndpunkt. Så vad är då egentligen meningen med att ha en personalföreträdare i styrelsen?

– Det är ett sätt att kontrollera att arbetsgivarrepresentanten ger en korrekt bild av verksamheten och vad som sagts i partssamverkan med de fackliga organisationerna. Det är ju speciellt viktigt om vi är oeniga i förslagen från samverkan, men även om vi är överens kan en personalföreträdare bidra med att problematisera bilden inför styrelsen, säger Siv Norlin.

Även i diskussioner i andra frågor kan personalföreträdaren stå för ett kompletterande perspektiv. Som exempel nämner Siv Norlin när arbetsgivaren nyligen presenterade en riskbedömning angående bland annat Försäkringskassans personalförsörjning.

– Där gjorde vi en helt annan bedömning än arbetsgivaren och kunde berätta det för styrelsen, säger hon.

Att personalföreträdaren har en viktig roll i styrelsen håller Mats Sjöstrand med om. Han har varit generaldirektör för Skatteverket och suttit i flera myndighetsstyrelser, både som ordförande och ledamot. För närvarande är han ordförande i styrelsen för SPV, Statens tjänstepensionsverk.

– Styrelsen har ett väldigt stort ansvar, men begränsad kunskap om hur den dagliga verksamheten fungerar. För att kunna fatta välgrundade beslut är styrelsen i behov av information som kompletterar den bild som verksledningen ger. Där är personalföreträdarna viktiga, säger han.

Speciellt värdefulla blir personalföreträdarna i ”externt besvärliga situationer”, till exempel vid negativ rapportering om myndigheten eller myndighetschefen i media, menar Mats Sjöstrand.

– Då är det oerhört värdefullt för styrelsen att kunna fråga personalföreträdarna hur det egentligen står till.

Mats Sjöstrands erfarenhet är att personalföreträdarna i allmänhet inte är jätteaktiva under styrelsemötena.

– De är oftast kloka personer som inte lägger sig i allt, utan kommer med synpunkter när det behövs.

Den enda invändningen Mats Sjöstrand har är att han tycker att omsättningen på personalföreträdare ibland är för låg.

– De sitter ofta länge i förhållande till övriga styrelsemedlemmar. Det tror jag inte är riktigt bra. Jag tycker nog att man borde fundera lite kring en rotationsprincip, säger han.

1974 fick statligt anställda rätt att vara representerade i de statliga myndigheternas styrelser. Det skedde mot bakgrund av att anställda i aktiebolag, ekonomiska föreningar, banker och försäkringsbolag två år tidigare fått lagstadgad rätt till styrelserepresentation.

Under 1970-talet leddes majoriteten av alla myndigheter av styrelser. Tanken var att ledamöterna skulle representera medborgarna och det smidigaste sättet att hitta dessa representanter var att plocka dem från riksdagen, berättar Göran Sundström, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

Eftersom personalrepresentanterna inte ansågs representera medborgarna utan stå för särskilda intressen fick de inte bli fullvärdiga styrelseledamöter, däremot fick de närvarorätt och yttranderätt.

Trots att modellen för styrning i statsförvaltningen har förändrats mycket sedan dess, har personalföreträdarnas roll inte förändrats, knappt ens varit uppe för diskussion.

I dag består myndighetsstyrelserna inte av medborgarrepresentanter utan av experter på olika områden. Men trots det har möjligheten att ge personalföreträdarna rösträtt inte diskuterats i politiska sammanhang, konstaterar Göran Sundström.

– Det hör ihop med att det inte har funnits någon diskussion om vilken representation som ska finnas i myndighetsstyrelser, utöver att riksdagsledamöterna bör rensas ut. Det som slagits fast är vikten av att styrelsen är extern, i övrigt har det varit en utdragen tystnad i frågan under lång tid, säger han.

Alltsedan den statliga förvaltningen började övergå till resultatstyrning på 1990-talet har diskussionerna handlat om huruvida myndigheter alls ska ledas av styrelser, snarare än hur en myndighetsstyrelse bör se ut, menar Göran Sundström.

Den frågan var i fokus även när den nu gällande myndighetsförordningen trädde i kraft 2008.

– Med resultatstyrning vill man ha raka styr- och ansvarsled. I dag är enrådighetsmyndigheter där generaldirektören ensam har allt ansvar det vanligaste, säger Göran Sundström.

Han tror inte att frågan om myndighetsstyrelsernas sammansättning och roll kommer upp på dagordningen förrän man hittar en styrmodell som kan ersätta resultatstyrning.

– Sammanfattningsvis så hamnar frågan om personalföreträdarnas roll i en större fråga om hur staten ska styras, konstaterar han.

Siv Norlin anser att det nuvarande systemet för personalrepresentation i myndighetsstyrelser fungerar bra och tror inte att några större förändringar vore av godo.

– Kanske kunde man kosta på sig att ge oss förslagsrätt också, men det är viktigt att vi inte har beslutanderätt. Med det kommer ansvar för besluten och det tycker jag inte att personalföreträdaren ska ha, säger hon.

Fredrik Andersson håller med om att personalföreträdarens roll fungerar bra i dag. Däremot tycker han att det fackliga perspektivet borde finnas med i myndighetsstyrelserna även från annat håll.

– Jag saknar trycket från centralorganisationerna. Jag tycker att de borde ha plats som ordinarie ledamöter, säger han.

Även Maria Gustavsson, ordförande för ST inom Jordbruksverket och personalföreträdare i myndighetens styrelse, är nöjd med rollen och med styrelseformen. I likhet med sina fackliga kolleger tycker hon att personalföreträdarna fyller en viktig funktion i styrelsen.

– Vi får ofta frågor om vad vi tycker och hur medarbetarna ställer sig till olika saker. Och jag märker att vi har ett visst inflytande, säger hon.

Jordbruksverket var tidigare enrådighetsmyndighet men blev 2018 styrelsemyndighet. Maria Gustavsson ser en stor skillnad när det gäller personalens delaktighet.

– Vi har alltid haft en bra samverkan inom Jordbruksverket, men tidigare var vi inte med i diskussionerna som föregick besluten. Det är vi nu.

Hon anser också att besluten i sig blir mer välgrundade med en styrelse.

– Kanske upplever jag det för att jag ser beslutsgången nu. Men jag tror att generaldirektören också har den åsikten.

När Maria Gustavsson axlade rollen som personalföreträdare i samband med att Jordbruksverket för ett och ett halvt år sedan fick en styrelse, kände hon viss oro för att kollegerna skulle uppfatta det som att hon satt på två stolar samtidigt.

– Tanken att jag kanske skulle behöva stå för beslut som jag inte varit med och tagit slog mig, men det har inte hänt, säger hon.

Trots att ST har ett antal medlemmar som är personalföreträdare så erbjuder förbundet ingen utbildning för rollen. Delvis beror det kanske på att en personalföreträdare ska företräda hela personalen, inte bara medlemmarna i det egna fackförbundet, säger Anette Brogren, central ombudsman på ST.

– Jag vet att det varit uppe som önskemål vid något tillfälle, men jag har aldrig varit med om att det blivit av.

Eftersom det i stället handlar om ”learning by doing” så är det ofta erfarna och trygga fackliga företrädare som får rollen som personalföreträdare, säger hon.

– Och vi ombudsmän finns här om någon av dem skulle vilja bolla något.

När det gäller arbetstagarrepresentanter i statliga bolagsstyrelser är relevant utbildning dock oerhört viktigt, menar Anette Brogren.

I bolagsstyrelser har arbetstagarrepresentanterna samma rättigheter och skyldigheter som övriga ledamöter. De har rösträtt och lyder under den allmänna vårdnadsplikten, som innebär att alla ledamöter är skyldiga att iaktta sekretess i angelägenheter som kan innebära skada för bolaget om de skulle föras vidare. En styrelseledamot som för vidare sådan information riskerar att bli skadeståndsskyldig. Samtidigt har arbetstagarrepresentanten en skyldighet att återrapportera till sin uppdragsgivare, personalen. Det kan vara en svår balansgång, konstaterar Anette Brogren.

Enligt henne arrangerar ST inga egna utbildningar för arbetstagarrepresentanter eftersom antalet medlemmar som innehar rollen är så få. Däremot har PTK, det fackliga förhandlings- och samverkansrådet för privatanställda tjänstemän, en certifieringskurs på sammanlagt nio dagar som ST-medlemmar fått möjlighet att gå i mån av plats.

– Kursen innebär en kostnad och vårt råd till dem som deltar brukar vara att ta upp det med arbetsgivaren, som oftast brukar gå med på att betala eftersom det även ligger i deras intresse att styrelsemedlemmar har relevant utbildning, säger Anette Brogren.

Bo Fröström är ST-medlem och arbetstagarrepresentant i Postnords styrelse sedan tre och ett halvt år. Han gick en styrelseutbildning med stöd av ST för många år sedan, då han hade en del andra fackliga styrelseuppdrag. Men inför detta uppdrag hade han önskat ytterligare utbildning.

– Jag var ganska osäker i början. Nu har jag tagit del av andra kurser på egen hand och fått erfarenhet, säger han.

Till skillnad mot STs personalrepresentanter i Arbetsförmedlingens, Försäkringskassans och Jordbruksverkets styrelser är Bo Fröström inte ordförande i den lokala ST-avdelningen. Han är kassör.

– Att vara arbetstagarrepresentant är ett utsatt läge och det är få som vill ha den posten. Vi hade en diskussion inom STs avdelningsstyrelse om vem som var bäst lämpad och med mina erfarenheter från fackliga styrelser blev det jag. Men jag var inte jublande glad över det i början, säger han.

Nu tycker Bo Fröström dock att det fungerar bra och att han har koll på rollen.

– Som ledamot i en bolagsstyrelse måste man se frågorna som kommer upp ur företagets perspektiv. Det är en helt annan roll än den fackliga. Jag har varit med och tagit beslut som jag kanske inte varit jättenöjd med som anställd, men som jag förstått varit det bästa för Postnord.

Många styrelsebeslut har ekonomisk koppling och eftersom styrelsen har ansvar att inte överskrida budgetramarna måste vissa saker ibland prioriteras bort, även om de långsiktigt hade gynnat både företaget och personalen, menar Bo Fröström.

– Ekonomin styr en hel del och styrelsen har ansvar för att det inte skenar i väg.

I Postnords styrelse sitter tre arbetstagarrepresentanter, två från Seko och en från ST. Alla har dessutom varsin suppleant som också har närvarorätt på mötena. Bo Fröströms upplevelse är att arbetstagarrepresentanternas medverkan är uppskattad av de övriga ledamöterna och att styrelsens medlemmar är relativt ense i de flesta frågor.

Han tycker inte heller att han begränsats alltför mycket av vårdnadsplikten.

– Det mesta kan jag ventilera med STs avdelningsstyrelse, ibland pratar jag bara med ordföranden. Dessutom har jag ett bra samarbete med övriga arbetstagarrepresentanter. Vi har liknande åsikter i de flesta frågor och bra kommunikation inför beslut.

När det gäller bolagsstyrelser och deras sammansättning har det gjorts en hel del forskning, och även om arbetstagarrepresentantens roll inte är den mest belysta finns den med på ett hörn. Däremot har myndighetsstyrelserna inte studerats särskilt mycket, och i de få rapporter som finns nämns personalrepresentanterna oftast inte alls.

2014 publicerade Statskontoret rapporten ”Myndigheternas ledningsformer”, där en slutsats är att det saknas konsensus kring syftet med de olika ledningsformerna för myndigheter och att det till viss del gått slentrian i valet. I rapporten slås fast att det oavsett ledningsform är med myndighetschefen som regeringen har sina löpande kontakter. Det är också av myndighetschefen som regeringen främst utkräver ansvar. Det gäller även styrelsemyndigheter, där styrelsen formellt sett har det fulla ansvaret för myndighetens verksamhet inför regeringen.

Enligt rapporten betyder styrelseformen inte så mycket när det gäller regeringens strategiska styrning av myndigheten. Däremot har ledningsformen större betydelse för myndigheten internt.

Försäkringskassan är en av de myndigheter som under årens lopp ändrat ledningsform flera gånger. Försäkringskassan bildades 2005 genom att Riksförsäkringsverket slogs ihop med länsförsäkringskassorna. Den nya myndigheten blev en styrelsemyndighet. Men 2010 ändrade den dåvarande regeringen Försäkringskassans ledningsform till enrådighetsmyndighet med insynsråd. Många enrådighetsmyndigheter har ett sådant råd, vars roll är att utöva insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd. Personalen har dock ingen representant i insynsråden. 2016 blev Försäkringskassan återigen en styrelsemyndighet.

Siv Norlin har varit med under hela denna resa och är på det klara med vilken ledningsform hon föredrar.

– Styrelseformen är väldigt mycket bättre. Förutom att enrådighetsmyndigheter med insynsråd stänger ute personalrepresentation så är det bara en enskild person som står för besluten. Med styrelsemyndigheter får man en bredare beslutsbas, säger hon.

Tror du att svensk statsförvaltning skulle gynnas av att fler myndigheter leddes av styrelser?

– Ja, absolut.