Demokratin hänger inte med

–Titta, här är dagens EU-handlingar, säger riksdagsledamoten Ulf Holm (mp) och håller upp en trave med 500 sidor text, varav hälften på engelska. Materialet utgjorde underlag för EU-nämndens möte tidigare samma dag.

Riksdagens EU-nämnd, med 17 ordinarie ledamöter och 27 suppleanter, träffas vanligen på fredagar. Fackministern går då igenom de frågor som ska behandlas på nästa ministerrådsmöte.

Det är framför allt här, i EU-nämnden, riksdagen kan påverka vilka ståndpunkter Sverige ska föra fram i rådet.

Men enligt Ulf Holm har ledamöterna små möjligheter att sätta sig in i frågorna och därmed att påverka besluten.

–Jag hinner inte läsa allt utan måste förlita mig på att regeringen plockat fram det intressanta. Jag vet inte heller om ministern alltid spelar med öppna kort. Han eller hon kan säga en sak här och något annat i rådet.

Själv är Ulf Holm ledamot av riksdagens arbetsmarknadsutskott och ersättare i civilutskottet och utrikesutskottet. Men dagens möte handlade varken om arbetsmarknadsfrågor eller utrikesfrågor, utan om torskbeståndet i Östersjön, definitionen av vodka, EUs vinsektor, ekologisk produktion, en handlingsplan för skog, ett direktiv om luftkvalitet, havsmiljön och hållbart nyttjande av naturresurser.

Mer makt till regeringen

Det sägs att EU-samarbetet har lett till att regeringen fått mer makt på riksdagens bekostnad, något som både Ulf Holm och Karin Granbom (fp), även hon ledamot i EU-nämnden, skriver under på.

–Om vi ska kunna påverka måste vi vara tidigt ute, och inte som nu bara kunna dra i nödbromsen, säger Karin Granbom.

Liksom Ulf Holm anser hon att det är svårt att hinna sätta sig in i alla frågor inför nämndens sammanträden. Materialet delas ut samma vecka som mötet, ibland så sent som dagen innan.

Informationsövertag

Karin Granbom säger att ministrarna brukar lyssna på EU-nämnden och även ge rapporter om vad som händer på rådsmötena. Men regeringen har alltid ett informationsövertag.

–Vi i EU-nämnden vet inte alltid hur hårt ministern kommer att driva en fråga som denne själv inte är så angelägen om. Men jag tror att förhandlingarna blir lättare att följa i och med att rådsmötena numera delvis är öppna.

Vissa frågor behandlas i EU-nämnden flera gånger och har ibland också varit uppe i fackutskotten innan de kommer till nämnden.

Men Ulf Holm och Karin Granbom vittnar om att det är svårt att få fackutskotten att engagera sig i EU-frågorna.

–Engagemanget har varit lite svalt. För de flesta ledamöter är det lättare att förstå var en fråga ligger i vårt svenska system, medan vi ofta blir överrumplade av EU-frågorna. Många känner nog att inrikespolitiken ligger närmare människors vardag, säger Karin Granbom.

Ulf Holm, som var ledamot i EU-parlamentet 1995–1999, får ofta höra av partikamraterna i fackutskotten att han ska ta hand om EU-frågorna eftersom han kan EU så bra.

–De kan säga att de inte har tid att sätta sig in i en fråga för att de jobbar med ett betänkande om till exempel svenskt djurskydd. Jag tror inte att det har sjunkit in i riksdagspolitikerna hur mycket EU-frågorna påverkar den svenska politiken. Vi i EU-nämnden har blivit en sorts elit och det är inte bra. Jag tycker att nämnden ska läggas ner och alla frågor behandlas i fackutskotten.

Snabba beslutsprocesser

I dag bygger ungefär 30 procent av svensk lagstiftning på EU-beslut, enligt Hans Hegeland, som snart lägger fram en avhandling om riksdagens EU-arbete. Hans Hegeland arbetade tidigare i riksdagen men är nu politiskt sakkunnig på statsrådsberedningens samordningskansli.

–Beslutsprocesserna kan vara förhållandevis snabba i EU och därför kan det vara svårare att förankra frågorna, säger han.

Men Hans Hegeland tror att det delvis är ett pris man måste betala för att få fram effektiva beslut.

Han håller till viss del med om att regeringen har ett starkare inflytande över EU-frågorna än över inrikespolitiska frågor.

–Jag tycker att riksdagen blivit bättre på att hantera frågorna över åren. Men det är inte samma noggranna process som när en inhemsk lag ska stiftas; med
betänkande, remissbehandling, proposition, motionstid, utskottsbehandling och kammardebatt.

Trots att det normalt inte förekommer någon regelrätt remissbehandling av EU-lagar, menar Hans Hegeland att Regeringskansliet funnit former för hur intressegrupper och andra berörda ska kunna påverka lagstiftningen.

Det anser däremot inte Åsa Vifell, forskare vid Stockholms universitet. Hon menar att det saknas förutsägbara strukturer både för hur intressegrupper ska komma med i processen och för hur EU-frågorna ska hanteras över lag.

Handläggare »eu-fieras«

En orsak till det, som hon beskriver i sin doktorsavhandling »Enklaver i staten«, är att politiken till stora delar utformas av tjänstemän i arbetsgrupper i Bryssel.

I arbetsgrupperna ingår handläggare från departement och myndigheter som är bortkopplade från aktörer i Sverige. Så småningom anpassar de sig alltmer till sina europeiska kolleger.

–De måste anpassa sitt arbetssätt till internationella regler, man kan säga att de blir »eu-fierade, säger Åsa Vifell.

Arbetet sker bakom stängda dörrar med små möjligheter till insyn för allmänheten, forskare och journalister. Överenskommelser och allianser skapas också utanför mötesrummen.

Då EU-frågorna ofta är så komplexa får tjänstemännen ett informationsövertag även i förhållande till ministern, som har många andra frågor på sitt bord.

För riksdagspolitikerna blir det än svårare att sätta sig in i frågorna, menar Åsa Vifell.

Hon pekar också på att rollfördelningen mellan tjänstemän på myndigheterna och inom Regeringskansliet kan bli oklara. Det är inte ovanligt att en handläggare på en myndighet får företräda den svenska regeringens ståndpunkt, i värsta fall utan att ha tillräckligt med tid att sätta sig in i var regeringen står.

Rådgör med vem de vill

–Den höga graden av informalitet skiljer sig mycket mot den formella styrningen av myndigheter med regleringsbrev och årsredovisningar. Därför blir det svårt att få någon uppfattning om hur den politiska styrningen ser ut.

Då det varken finns tid för att skicka ut förslag på remiss eller någon struktur för hur det skulle kunna gå till, är det upp till tjänstemännen själva vilka organisationer, myndigheter eller företag de vill rådgöra med, enligt Åsa Vifell.

–Det innebär att konkurrerande intressen kan uteslutas, säger hon.

Kort sagt: Åsa Vifell anser att arbetet bakom stängda dörrar, svårigheten att utkräva ansvar och svårigheten för intresseorganisationer att påverka beslut utgör ett demokratiskt problem.

–Det allvarliga är att politiken blir osynlig för medborgarna. Beslutsfattarna är så upptagna av att hantera EUs beslutsprocesser, att det får till följd att de tänker mer på effektiviteten än på att arbeta under demokratiska former.