Centralstyrning ligger i tiden
Våra myndigheter blir alltmer centralstyrda. I stället för lokal anpassning och decentralisering av beslutsfattande, är det enhetlighet, likformighet och samordning som gäller.
Enligt Stina Melander, forskare i statsvetenskap vid Lunds universitet, går det trender även i hur myndigheter styrs. Trenderna kan beskrivas som en pendelrörelse mellan vad man kan kalla byråkratiska och professionella normer:
– De byråkratiska normerna handlar om att strikt följa reglerna och de professionella om att situationsanpassa för varje unikt fall. På sjuttiotalet var Försäkringskassan, som jag studerat, mer centralstyrd än på åttio- och nittiotalen. I dag är centralstyrningen tillbaka, med betoning på att det ska vara lika för alla.
»Positiv styrning«
Centralstyrning kan dels handla om att begränsa friheten i arbetssätt, genom att reglera hur administrationen kring ärenden ska skötas. Det kan också omfatta hur man ska gå till väga vid analyser och bedömningar. Annica Ullner, beslutsfattare och samordnare på Migrationsverket, beskriver vad hon kallar »positiv styrning«.
– Man kan kalla det för mer styrning, men det är en styrning som ökar rättssäkerheten. I början av 90-talet kunde vi skriva »enligt Migrationsverkets kännedom är förhållandet i landet inte så att …« utan att hänvisa till några källor.
I dag måste vi ange källor och kommunicera materialet till biträdet. Det är en helt annan öppenhet och kvalitet i besluten. Det finns dessutom mer information och vägledande praxis från exempelvis Migrationsöverdomstolen att sätta sig in i och tillgodogöra sig än för tio år sedan.
Peder Pedersen, handläggare på Försäkringskassan i Lund, är också positiv till det uppstramade regelverket. Han ger en liknande bild av konsekvenserna.
– En stor förändring för de anställda på Försäkringskassan var förstatligandet 2005, som innebar en bättre struktur i arbetet. Procedurerna och det administrativa arbetet har blivit mer styrt. Sedan har lagstiftningen blivit mer detaljerad. Den lagsamling vi använder har dessutom vuxit rent volymmässigt. Vi har ett stort handläggarutrymme, men det är begränsat till sammanvägningar och bedömningar, som exempelvis om rätten till en förmån finns.
Ökad rättssäkerhet målet
Syftet med den ökade centraliseringen är att öka effektiviteten och rättssäkerheten, minska regionala skillnader i bedömningar och säkerställa att lika behandlas lika. Men det kan finnas baksidor, menar Tomas Bergström, docent i statsvetenskap vid Lunds universitet.
– Det här är ett ingenjörsmässigt sätt att tänka. Risken är att man överdriver stordriftsfördelar och inte fångar upp behovet av flexibilitet. Kanske säger vi om 20 år att »oj vad regelstyrt, likriktat och stelbent det var.«
Frågan hur handlingsfrihet och regelstyrning ska avvägas är gammal, säger Tomas Bergström.
– Det pågår en evig diskussion om hur man bäst bör styra en verksamhet. Hur kan man se till att de anställda faktiskt gör vad chefen vill att de ska göra?
Risk för förvanskning
Forskare har menat att politikernas avsikter riskerar att förvanskas på vägen fram till mötet mellan handläggare och medborgare, delvis just på grund av den enskilde tjänstemannens utrymme att själv styra sitt arbete. Det innebär i så fall ett demokratiproblem, eftersom det är via de folkvalda politikerna som handläggarna får sin legitimitet som myndighetsutövare.
Därför är det viktigt med ett tydligt och gemensamt regelverk, menar Peter Esaiasson, professor i statsvetenskap i Göteborg.
– Det finns ingen anledning för medborgare att ha förtroende för en myndighet om den styrs av enskilda tjänstemäns godtycke. Samtidigt måste man erkänna att det finns ett tolkningsutrymme, säger han.
I Annica Ullners jobb handlar det ofta om att göra en trovärdighetsprövning och ta ställning till om asylsökandes muntliga uppgifter är sannolika. En bedömning som kan vara svår att göra:
– Det är inte svart eller vitt. Man hamnar i ett läge där man måste ta ställning. Det finns inget facit.
Eftersom lagen aldrig kan göras så detaljerad att den täcker in varje möjligt fall, kommer det alltid att finnas ett mått av handlingsutrymme, säger Peter Esaiasson.
– Det viktiga är att det utnyttjas av alla handläggare på samma sätt.
Hur åstadkommer man det?
– Genom kommunikation. Det krävs en organisation som är öppen för en intern diskussion. Det handlar om ett ideal, ett långsiktigt mål.
Peter Esaiasson jämför med att gå till läkaren. Då vill man få en behandling som även andra läkare skulle tycka var rimlig.
– I den goda organisationen är handläggaren utbytbar, det är inget arbete för enskilda konstnärer, utan för skickliga personer som kan göra professionella bedömningar som andra handläggare är överens om.
