”Affärerna” som hotar demokratin
Korruptionen är låg i Sverige i dag. Men det finns många riskzoner. Därför är det viktigt att förebygga. Det anser Staffan Andersson som skrivit en avhandling i ämnet.
Under 1990-talet uppmärksammade massmedia en rad fall av korruption inom den offentliga sektorn. Några av de här så kallade affärerna är:
Skandalen i Gävle där bland annat lokala politiker och chefen för det regionala trafikbolaget gått på stripklubb i Bryssel och betalat med tjänstekontokortet.
Motala där ledande politiker och tjänstemän använde kommunala medel för privata utgifter.
Den så kallade Emma-härvan där toppchefer i Älvsborgs läns landstings inköpsförvaltning Emma Vårdvaror åtalades för att ha skott sig på landstingets bekostnad.
I somras åtalades två tjänstemän vid Migrationsverket för att ha låtit sig mutas till att bevilja bland annat kriminella personer svenskt medborgarskap.
Gråzonen mellan vad som allmänt anses vara moraliskt förkastligt och vad som är straffbart eller möjligt att bevisa är stor. Så blev flera av de anklagade i 90-talets affärer frikända i domstol eller fällda för bara del av vad de anklagades för.
Till korruption räknas inte bara mutbrott utan också saker som juridiskt kanske rubriceras som förskingring eller trolöshet mot huvudman.
– Korruption handlar om vinning på allmänhetens bekostnad, säger Staffan Andersson vid Umeå universitet som i sin doktorsavhandling har undersökt en rad aspekter på korruption inom den offentliga sektorn.
– Vid internationell jämförelse har Sverige låg korruption men riskzonerna är i stort sett desamma som i andra jämförbara länder, säger Staffan Andersson.
De största riskerna för korruption finns inom verksamheter som ger tillstånd och gör upphandlingar, liksom verksamhet där myndighetspersonen har direkt kontakt med den person som påverkas av besluten.
Exempel på sektorer som är i riskzonen är bygg, transport och kollektivtrafik, gränskontroll och polisverksamhet.
– Men att en sektor är utsatt betyder att det finns möjlighet och motiv, inte att det förekommer korruption. Att exempelvis polisens verksamhet är ett område i riskzonen betyder inte att polisen är korrupt, påpekar Staffan Andersson.
Faktorer som underlättar att korruption uppstår är att beslut fattas i sammansvetsade grupper utan insyn, de kommunala skandalerna i Gävle och Motala är exempel på det.
Bisysslor och egna företag som verkar inom samma områden som myndigheten är en annan riskfaktor. Ett uppmärksammat fall avslöjades 1996 då en kommendörkapten vid FMV lagt ut miljonorder på ett företag han själv grundat. (Åklagaren lade ner fallet innan förundersökningarna startat.)
Internationellt är det väl känt att vid stora affärer med krigsmateriel förekommer det ofta mutor liksom att det är hög korruptionsrisk vid mycket stora statliga upphandlingar över huvud taget.
En annan riskfaktor är snabba omorganisationer till exempel genom decentralisering, uppdelning i resultatenheter, betoning på ekonomiskt resultat och att man tar in folk från näringslivet som inte är införstådda med myndighetens kultur. Emma-härvan i Älvsborgs landsting är ett exempel på det.
Tittar man på statistik över uppdagade fall av korruption så hittar man de flesta i kommunerna och med tjänstemän inblandade. Orsaken till det är inte att kommunala tjänstemän är mer korruptionsbenägna utan att de flesta ärenden avgörs på kommunal nivå och av tjänstemän.
Ser man över tid är det enligt Staffan Andersson svårt att avgöra om korruptionen har ökat eller minskat i Sverige. Under 1990-talets mitt uppdagades många fall av korruption men sedan föll antalet avslöjade fall tillbaka till 1980-talets nivå. Om det beror på att korruptionen har sjunkit eller om mindre andel upptäcks är svårt att säga.
Staffan Andersson har också gjort en attitydundersökning bland studenter. Han finner där att bedömningen av vad som är en korrupt handling skiftar mellan olika personer. En del former av korruption, som att ta emot mutor, är studenterna överens om medan de har svårare att ta ställning till andra typer.
– Undersökningen visar att förvaltningar och myndigheter inte enbart kan förlita sig på det sunda förnuftet hos var och en av de anställda eftersom olika individer gör olika bedömningar av vad som kan räknas som korruption.
Istället måste varje myndighet eller verksamhet ha en policy och uppmärksamma personalen på de här frågorna.
– Det behöver inte vara omfattande utbildningar utan samtal kan räcka långt för att öka medvetenheten.
I många av intervjuerna inför avhandlingen fick Staffan Andersson höra att organisationens starke man är ett föredöme och att han ser till att det inte förekommer några oegentligheter. Men intervjuade i andra organisationer pekade på en stark ledare som förklaring till de problem man haft.
– Ett gott föredöme är bra men en stark ledare kan lika gärna försvåra insyn och samla en grupp runt sig som utvecklar sina egna normer, kommenterar Staffan Andersson.
I stället förordar han att det ska finnas starka institutionella regelverk med fungerande rapportering, revision och uppföljning.
Han tycker också att det måste finnas utarbetade rutiner inom varje förvaltning för hur anställda ska kunna slå larm.
– Det är viktigt att internt ha en klar strategi vart jag ska vända mig, säger han.
Vid snabba organisatoriska förändringar måste man se till kontrollfunktionerna är uppbyggda efter den nya organisationen och inte efter den man lämnat.
En annan faktor som motverkar oegentligheter är öppenhet. Staffan Andersson anser att en anledning till att korruptionen är så låg i Sverige är att det är möjligt att få insyn i de flesta offentliga verksamheter.
– Öppenhet och insyn är viktigt för de politiskt styrda organisationerna, säger han.
En annan tillbakahållande faktor är att korruption inte alls är accepterat vilket gör att ”kostnaderna” för korrumperat beteende blir stora.
Internationella undersökningar visar att i länder där man förväntar sig att andra är korrumperade är det lättare att själv till exempel ta mutor.
En låg nivå på korruptionen är en förutsättning för att människorna ska kunna lita på det politiska systemet och den offentliga sektorn.
Internationella undersökningar visar att i länder med hög korruption har medborgarna låg tillit till stat, kommuner, politiker och tjänstemän i offentlig tjänst.
Staffan Andersson anser därför att korruptionen i allra högsta grad är en demokratifråga.
Även i Sverige har det visat sig att riskzonerna är många. Man kan alltså inte ta för givet att korruptionen ska fortsätta att vara låg.
– Därför är det viktigt att förebygga korruption så att den inte ökar, säger Staffan Andersson.
Att läsa
Staffan Andersson: Corruption in Sweden – Exploring Danger Zones and Change. (Avhandling i statsvetenskap vid Umeå universitet 2002.)
För mer information om korruption se Institutet Mot Mutor, http://www.chamber.se/IMM/. Här finns också aktuell litteratur till salu.
