Okunskap om hur Sverige styrs försvårar ansvarsutkrävande
Det kan framstå som att myndigheterna har stor frihet. Men regeringen har långtgående möjligheter att styra dem, även om det kan vara svårt att få snabbt genomslag, konstaterar Statskontoret i en ny rapport om den svenska förvaltningsmodellen under coronapandemin. Väljarnas bristande kunskap om hur Sverige styrs kan göra det svårare att utkräva ansvar på rätt nivå, skriver Statskontorets generaldirektör Annelie Roswall Ljunggren och Maria Kling, utredare.
Under den pågående coronapandemin har frågor om hur Sverige styrs och vem som ansvarar för vad hamnat i fokus. Statskontoret publicerar nu en studie som visar att den svenska förvaltningsmodellen ger regeringen långtgående möjligheter att styra myndigheterna och påverka arbetet i kommuner och regioner med hanteringen av pandemin. Men i praktiken finns det begränsningar, särskilt när det gäller att få ett snabbt genomslag för styrningen.
Vår analys bygger på en kartläggning av över 400 beslut som regeringen fattat mellan februari och september i år med anledning av pandemin.
Vi bedömer att myndigheternas organisatoriskt fristående ställning från regeringen kan feltolkas så att det kan framstå som att de har större frihet än vad de har.
Myndigheterna lyder under regeringen och är viktiga verktyg för regeringen också under en kris. Utöver bestämmelser om myndigheters självständighet gällande beslut som rör myndighetsutövning mot enskild, mot en kommun eller vid tillämpningen av lag, finns inga formella begränsningar för hur regeringen kan styra myndigheterna.
Men myndigheternas organisatoriskt fristående ställning ger dem också utrymme att agera inom ramen för sitt ansvar. Det innebär till exempel att myndigheterna i en kris inte behöver vänta på styrning från regeringen för att agera inom ramen för sitt uppdrag.
Modellen med organisatoriskt fristående myndigheter och ett förhållandevis litet regeringskansli innebär att expertkunskapen i hög grad är placerad i myndigheterna snarare än i Regeringskansliet. Vi har i vår studie sett exempel både på att regeringen har fattat beslut i linje med, och i strid mot, myndigheternas rekommendationer.
Ett exempel på det senare är att regeringen valde att fatta beslut för att högskoleprovet skulle genomföras under hösten 2020, i strid mot myndigheternas bedömning.
Myndigheterna behöver också förstå regeringens förväntningar och syfte med beslutade insatser för att kunna genomföra uppdraget på ett bra sätt. Det ställer krav på att kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna fungerar väl. Vi har i vår studie sett exempel på att regeringen fattat beslut utan att myndigheterna involverats eller informerats i förväg.
Vi kan också konstatera att det kommunala självstyret är en utmaning för regeringens möjlighet att styra.
Coronapandemin har krävt åtgärder inom verksamheter som till stora delar faller under regionernas och kommunernas ansvar. Den svenska krishanteringen bygger på att ansvarsfördelningen är densamma vid en kris som till vardags. Men när en kris är omfattande och drabbar hela samhället kan vi se att det finns behov av nationell samordning, vilket kommuner och regioner också har efterfrågat.
Vår analys visar att regeringen i vissa fall har gett myndigheter långtgående uppdrag inom områden som formellt sett hör till regionernas eller kommunernas ansvarsområden. Exempelvis gav regeringen Socialstyrelsen i uppdrag att säkerställa tillgången till och fördelning av skyddsutrustning samt säkra tillgången till medicinteknisk utrustning. Vår studie visar att det var svårt för Socialstyrelsen att ta samma roll som en region eller kommun när det gäller att säkerställa tillgången till skyddsutrustning. I praktiken resulterade därför inte uppdraget till Socialstyrelsen i någon omfattande ansvarsförskjutning mellan stat, region och kommun.
Slutligen konstaterar vi i studien att förvaltningsmodellen kan vara svår att förstå. SOM-institutets undersökning, som genomfördes under våren 2020, tyder på att allmänheten kan ha svårt att förstå ansvarsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna, och mellan förvaltningens olika nivåer. Brist på kunskap om hur modellen fungerar riskerar att leda till svårigheter för väljarna att utkräva ansvar på rätt nivå i kommande val.
Annelie Roswall Ljunggren
Generaldirektör, Statskontoret
Maria Kling
utredare, Statskontoret
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
