Det är dags att inrätta en förvaltningspolitisk myndighet
Pinnjakt, administrativa bördor och försvagad förståelse för statstjänstemannarollen – det är några av avigsidorna med att statsförvaltningens styrning så starkt präglas av new public management-idéer, skriver statsvetarna Shirin Ahlbäck Öberg och Göran Sundström. För att skapa utrymme för kritisk reflektion, lärande och nytänkande krävs konkreta reformer, anser de.
Det råder en brytningstid inom förvaltningspolitiken. Regeringen har med tillitsreformen velat komma åt de avigsidor som har följt av senare års reformarbete, ofta sammanfattat som new public management, NPM. Det handlar bland annat om pinnjakter, administrativa bördor, avprofessionalisering, minskad tillit och avtagande förståelse för vad det innebär att vara offentliganställd.
I Statskontorets antologi Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet – en forskningsantologi framkommer dock att alternativa idéer till NPM har haft svårt att göra sig gällande.
I vårt bidrag till antologin framhåller vi att oförmågan till nytänkande delvis kan förklaras av förvaltningspolitikens organisering. NPM-idéerna har genererat olika organisatoriska arrangemang som gjort att idéerna institutionaliserats och fastnat i förvaltningen.
Utvecklingen har understött både ”marknadisering” och ”företagisering”. Marknadiseringen handlar om koncentration till kärnverksamheterna genom avreglering, upplösning av offentliga monopol och upphandling av verksamhet. Företagiseringen handlar om att det privata näringslivets sätt att leda, styra och arbeta förs in i förvaltningen.
En typ av sådana organisatoriska arrangemang är olika idébärande myndigheter med uppdrag att bevaka och främja NPM-idéerna. För marknadsbyggandet finns till exempel Riksbanken, Konkurrensverket, Energimarknadsinspektionen, Marknadskontrollrådet och Tillväxtverket. Företagiseringen har främst drivits av Riksrevisionen, Statskontoret och Ekonomistyrningsverket.
Det finns i dag också en rad NPM-inriktade styrdokument, till exempel generella direktiv för kommittéer och utredare om att alltid förutsättningslöst pröva åtagandet under utredning, regleringsbrev med mål och resultatkrav, årsredovisningar, budgetunderlag, riskanalyser och verksamhetsplaner. Därtill kommer också vägledningsdokument, handböcker och utbildningsverksamhet.
All denna verksamhet stöds av olika typer av generella författningar. Konkurrenslagstiftningen intar en särställning när det gäller marknadiseringen, medan företagiseringen stöds av exempelvis förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen, förordningen om internrevision och förordningen om intern styrning och kontroll. För att möta dessa krav, och klara av all därtill kopplad granskning, har myndigheterna byggt upp administrativ kapacitet med olika ekonomienheter, ekonomifunktioner och ekonomitjänster.
Vi menar inte att alla dessa arrangemang är onödiga, utan att de har gett de aktörer som arbetar med och förespråkar NPM-idéerna en stark maktposition. Organiseringen har medfört ett smalt tänkande, där utrymmet för kritisk reflektion, lärande och nytänkande har varit begränsat. Om vi ska komma åt NPM-paradigmets avigsidor måste förvaltningspolitiken präglas av större idépluralism och öppenhet för alternativa sätt att styra och organisera. Kritisk reflektion, lärande och idéutveckling uppträder inte med automatik utan måste organiseras fram.
Tre förändringar är påkallade.
1. Inrätta en förvaltningspolitisk myndighet
I dag saknas det en myndighet med ett övergripande och samlat ansvar för förnyelse- och metodutvecklingsarbetet. Det finns anledning att fundera över varför vi har just ett ekonomistyrningsverk. Inte för att ekonomistyrningen är oviktig, utan för att det finns en rad andra styrningsfrågor som också kräver uppmärksamhet. Det handlar både om hur myndigheter ska organiseras, regleras, granskas och bemannas, och om hur det offentligas relation till regioner och kommuner, företag och civilsamhället ska ordnas. Flera utredningar, liksom regeringen, har pekat på behovet av att tänka brett, varierat och kritiskt kring förvaltningens organisation och styrning. Men ett sådant tänkande är i dag inte införlivat i staten.
Vi anser att regeringen bör inrätta en förvaltningspolitisk kunskapsmyndighet med ett samlat ansvar för utvecklings- och förnyelsefrågorna. Det skulle skapa förutsättningar för öppna och mer balanserade diskussioner kring olika förvaltningspolitiska reformer – diskussioner som utgår från både demokrati- och ekonomivärden.
2. Besluta om förordningar för alternativa organisationsprinciper och styrformer
Författningsstödet är avgörande för den som vill bedriva ett förändringsarbete. Därför behöver också alternativa organisationsprinciper och styrformer få ett ökat författningsstöd, förslagsvis i förordningar. Exempel på sådana skulle kunna vara förordningar om kompetensförsörjning, om ledning och intern organisation, om samordning mellan statliga myndigheter, och om myndigheters regleringsarbete. Sådana förordningar skulle ge de aktörer som arbetar med frågorna en starkare ställning i sina utbyten med aktörer som arbetar med marknadisering och företagisering.
3. Skapa en bättre balans mellan demokrati- och ekonomivärdena
Vi menar att förvaltningspolitikens ensidiga betoning av NPM-idéerna i grunden har förändrat förståelsen av vårt offentliga etos. Den omfattande organiseringen kring ekonomivärdena – funktionell rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet – har lett till ett upphöjande av dessa, medan de viktiga demokrativärdena – politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik – inte har omgärdats av stödstrukturer med samma tyngd och omfattning. Effekten är att det vid målkonflikter mellan exempelvis effektivitet och rättssäkerhet regelmässigt kan bli effektiviteten som prioriteras. Att detta inte är en hypotetisk fråga vittnar senare års så kallade myndighetsskandaler om.
I arbetet för ett stärkt och välbalanserat offentligt etos krävs därför större strukturella reformer, som systematiskt organiserar in andra organisations- och styrformer än sådana som rör konkurrens och ekonomiadministration i staten.
Göran Sundström
Professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet
Shirin Ahlbäck Öberg
Professor i statskunskap vid Uppsala universitet
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
