Lagkrav gör det svårt att befordra statsanställda

När ett jobb blir ledigt på en myndighet finns det två sätt för arbetsgivaren att bemanna tjänsten. Huvudregeln är att statliga tjänster ska annonseras ut och de bäst meriterade sökande väljas ut och intervjuas, så att tillsättningen kan ske utifrån sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Anställningsbesluten kan överklagas till Statens överklagandenämnd, som kan överpröva dem. Det skiljer statsförvaltningens rekryteringar från den privata sektorns.

Även statliga arbetsgivare har dock rätt att leda och fördela arbetet och tilldela en redan anställd person nya arbetsuppgifter. Det innebär att en medarbetare kan få en delvis ny roll på sin arbetsplats genom ett arbetsledningsbeslut. Den möjligheten är viktig för att skapa interna karriärvägar och behålla kompetens, anser både fackligt förtroendevalda och arbetsgivarsidan.

Att avgöra när det är möjligt att flytta personal internt genom arbetsledningsbeslut och när det krävs ett öppet rekryteringsförfarande kan i vissa fall vara svårt för arbetsgivaren. På Trafikverket har frågan aktualiserats sedan Statens överklagandenämnd i september gett myndigheten bakläxa i ett fall där Trafikverket utsett en man som haft en grundanställning som befälhavare på myndigheten till distriktschef.

Trafikverket hade annonserat chefstjänsten externt men avbröt rekryteringen i början av 2021. Befälhavaren, som hade sökt jobbet, fick då tjänsten genom ett arbetsledningsbeslut. Beslutet överklagades av en extern sökande, som fick stöd av Statens överklagandenämnd.

Den anställde på Trafikverket som fått chefstjänsten hade visserligen tjänstgjort som tillförordnad distriktschef och tillförordnad sektionschef, men var i grunden anställd som befälhavare. Enligt överklagandenämnden innebar den nya chefsrollens arbetsuppgifter en så stor förändring av mannens anställning att den i grunden ändrades. Trafikverket hade därmed inte rätt att arbetsleda mannen till tjänsten, eftersom arbetsuppgifterna inte låg inom ramen för mannens arbetsskyldighet. Det rörde sig i stället om ett nytt anställningsbeslut, skriver överklagandenämnden i sitt beslut.

Enligt Trafikverket hade den egna medarbetaren bättre sakliga förutsättningar att uppfylla myndighetens krav än den sökande som överklagat beslutet. Men överklagandenämnden ansåg inte att Trafikverket gjort en kvalitativ helhetsbedömning av de båda sökandena. Ärendet skickades därför tillbaka till myndigheten för förnyad handläggning.

Publikts sammanställning visar att Trafikverket åtskilliga gånger de senaste åren har arbetslett anställda som saknat grundanställning som chef till chefspositioner.

Under 2020 och fram till november 2021 har Trafikverket tillsatt 123 chefstjänster utan att inleda en extern rekryteringsprocess. I minst 91 fall har Trafikverket arbetslett personer till chefstjänster, trots att de inte haft en grundanställning som chef.

Dessutom har Trafikverket under samma period inlett 146 rekryteringar där chefstjänster annonserats externt, men drygt en tredjedel av anställningsprocesserna slutfördes inte.

I 51 fall har Trafikverket avbrutit rekryteringen för att arbetsleda en intern sökande till jobbet. I mer än hälften av de fallen, vid minst 36 omplaceringar, har den som arbetsletts till chefspositionen inte haft en grundanställning som chef.

Enligt Kristina Ahlström, advokat och författare till boken Anställning vid en statlig myndighet, är det i många fall inte möjligt att arbetsleda en person som inte har en grundanställning som chef till en chefsposition.

– Är jag sekreterare, assistent eller liknande kan jag inte arbetsledas till att bli handläggare. Är jag handläggare kan jag inte arbetsledas till chef. Utanför anställningsavtalets ramar går det inte att arbetsleda. Det här borde myndigheten ha känt till, även om det i varje enskild anställning kan variera något, säger hon.

Fackförbundet STs förbundsjurist Jenny Ekenstierna ger ett likartat svar.

– För att kunna arbetsleda någon till chef som inte har sådana arbetsuppgifter i sin grundanställning ska det mycket till. Möjligen kan arbetsskyldigheten för en enskild medarbetare vara lite svårdefinierad om man har vaga benämningar i anställningsavtalen, men arbetsgivaren brukar ha koll på detta, säger hon.

Kristina Ahlström tycker att det är anmärkningsvärt att Trafikverket har bedömt att det går att arbetsleda i så stor utsträckning som myndigheten gjort. Hon betonar att arbetsgivaren i varje enskilt fall måste bedöma om anställningen i grunden förändras. Om svaret på den frågan är ja handlar det inte om ett arbetsledningsbeslut utan ett nytt anställningsbeslut.

Om Trafikverket vid flertalet tillfällen har agerat på ett likartat sätt som i det fall som i fjol prövades av Statens överklagandenämnd är det troligt att överklagandenämnden skulle ha upphävt fler beslut – om någon hade överklagat, menar Kristina Ahlström.

– Men vid arbetsledningsbeslut informeras inte alltid andra om möjligheten att anmäla sitt intresse för jobbet, och information om att ett arbetsledningsbeslut har fattats når inte alltid dem som hade kunnat vara intresserade. Därmed minskar sannolikheten att någon överklagar – och överklagar ingen sker det inte heller någon förändring, säger hon.

Enligt Trafikverkets HR-direktör Niclas Lamberg följer myndigheten

Statens överklagandenämnds beslut, som också har lett till en bredare intern diskussion om arbetsledningsbeslut.

Just nu utreder Trafikverket hur lagstiftningen på området ska tolkas. I väntan på att utredningen färdigställs, senast 1 mars, kommer Trafikverket endast att arbetsleda till ordinarie chefstjänster om en person har en grundanställning som chef.

En sådan grundregel tillämpas av flera andra stora myndigheter. Försäkringskassan, Kriminalvården och Arbetsförmedlingen uppger till Publikt att man arbetsleder till chefspositioner i mycket liten omfattning. När det sker har personen sedan tidigare haft en chefsposition på samma nivå. Att andra medarbetare arbetsleds till vakanta chefstjänster förekommer inte.

Även Skatteverket har som huvudregel att rekrytera till chefspositioner. Vid arbetsledning krävs i regel chefserfarenhet. Medarbetare som saknar sådan erfarenhet kan under en begränsad tid arbetsledas till chefsvikariat under tiden som en rekrytering pågår.

Enligt Niclas Lamberg har en likartad grundprincip nu tydliggjorts inom Trafikverket.

– Vi har hela tiden agerat på ett sätt som vi har ansett korrekt, men kopplat till beslutet från överklagandenämnden förtydligar vi att vi inte kan arbetsleda medarbetare till chefsroller medan vi utreder frågan ytterligare, säger han.

Han utesluter inte att myndigheten kan ha fattat fler felaktiga arbetsledningsbeslut, även om han anser att Trafikverket har goda rutiner för att rekrytera utifrån förtjänst och skicklighet.

– Vi kommer inte att göra retroaktiva förändringar och menar att vi generellt jobbar rätt i detta. Men över tid kan vi se att det har skett en viss glidning i hur vi tolkar och tillämpar arbetsledningsbeslut vid chefstillsättningar. Nu har vi fått stanna upp och tittar på detta så att vi agerar korrekt, säger Niclas Lamberg.

Trafikverket kommer från och med nu inte heller att avbryta rekryteringsprocesser för att arbetsleda interna sökanden till tjänster. Även i de fall då en anställd inom myndigheten anses bäst lämpad för jobbet kommer rekryteringen att slutföras och överklagningsbara anställningsbeslut att tas, enligt Niclas Lamberg.

– Det är dåligt för vårt varumärke när externa sökande ser att vi drar i gång en stor rekryteringsapparat för att sedan lägga ned den. Det slutar vi med direkt, säger han.

Att arbetsgivaren ändrar sig på den här punkten är bra, anser Jerk Wiktorsson, avdelningsordförande för ST inom Trafikverket. Han delar bilden att nedlagda externa rekryteringsprocesser skapar onödig ”badwill”.

Däremot är Jerk Wiktorsson bekymrad över att myndigheten överväger att begränsa möjligheten att arbetsleda medarbetare utan chefsanställning till chefspositioner.

Han anser att det är svårt att dra någon slutsats av beslutet från Statens överklagandenämnd. Trafikverket har inte gett nämnden ett tillräckligt bra underlag, menar Jerk Wiktorsson, som hänvisar till att Trafikverket i sina anställningsavtal klargör att arbetsskyldigheten för den enskilde gäller alla tjänster i myndigheten som arbetstagaren anses kvalificerad för. Den formuleringen har gjort att myndigheten bedömt att det varit möjligt att arbetsleda även till chefsposter, något som har möjliggjort interna karriärvägar, menar Jerk Wiktorsson.

– Det är absolut bekymmersamt om juridiken sätter stopp för detta. Vad finns det då för incitament för våra ”high potentials” att vara kvar inom Trafikverket? Det gynnar våra medarbetare och medlemmar att man kan göra så här.

Enligt Arbetsgivarverket, som är arbetsgivarorganisation för de statliga myndigheterna, är det svårt att ha en så pass vid arbetsskyldighet att den omfattar alla tjänster på en hel myndighet.

Eftersom staten ska anställa utifrån sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, måste det vid anställningen framgå vilka arbetsuppgifter av större betydelse som den anställde ska utföra för att alla sökandes relevanta meriter ska kunna vägas in vid rekryteringen, förklarar Carl Durling, arbetsrättsjurist på Arbetsgivarverket.

Carl Durling bedömer att det typiskt sett inte går att arbetsleda någon från en tjänst som exempelvis handläggare till en chefsposition, även om han anser att det är svårt att dra en generell gräns för när arbetsledningsbeslut är möjliga, också när det gäller chefskap.

Men om en person på sikt ska kunna arbetsledas till chef måste det ha varit tydligt i anställningsskedet att den sökande ska ha chefskompetens, framhåller Carl Durling.

– Det här kan vara problematiskt. Det bästa man kan göra är att i samband med anställningen ha en vid arbetsskyldighet, men ytterst kan det här bli ett hinder, framför allt för den enskilde arbetstagaren.

Carl Durling anser att möjligheten att ge medarbetare nya arbetsuppgifter genom arbetsledning är viktig för att skapa intern rörlighet och för att arbetsgivaren inte ska gå miste om kompentens.

– Känns den statliga arbetsmarknaden alltför stängd finns det en fara att folk inte söker sig dit. Därför är det ur vårt perspektiv bra att ha större möjligheter att arbetsleda, säger Carl Durling.

Trafikverkets HR-direktör Niclas Lamberg delar fackets och Arbetsgivarverkets önskan om att i större utsträckning kunna använda arbetsledning som verktyg, även när ordinarie chefstjänster ska tillsättas.

– Jag tycker absolut att det vore en bra möjlighet för vår chefsförsörjning och för möjligheten för våra medarbetare att utvecklas. Ibland skulle det kunna vara helt rätt utifrån våra behov att kunna arbetsleda till ordinarie chefstjänster, men om vi inte får göra det så måste vi förhålla oss till det, säger han.

Advokaten Kristina Ahlström delar uppfattningen att arbetsledning av medarbetare är en viktig möjlighet, men hon understryker också vikten av att den går korrekt till och att den inte uppfattas som godtycklig. Hon ser en fara i en utveckling där myndigheter alltmer går bort från öppna rekryteringsförfaranden och agerar som privata arbetsgivare.

– Gör myndigheter mer och mer som på den privata sidan och sluter överenskommelser med enskilda individer öppnar det för att det skulle kunna gömma sig vänskapskorruption i förfaranden där man felaktigt säger sig fatta arbetsledningsbeslut, säger Kristina Ahlström.