Stärkt skydd för den som slår larm

De flesta råkar någon gång under sitt arbetsliv ut för missförhållanden på jobbet. Det kan handla om policyer som inte följs, arbetsredskap som inte är ändamålsenliga, orimlig arbetsbelastning eller rent av jäv eller korruption. Ofta kan sådant hanteras genom dialog inom verksamheten, men när det inte är möjligt och en person tvingas gå utanför det vanliga systemet för att påtala oegentligheter blir hen en visselblåsare.

– Den typiska visselblåsaren är en person som ser någon form av fel, brister eller missförhållanden på sitt jobb och antingen inte får gehör inom den egna organisationen eller inte vågar berätta om dem internt, på grund av rädsla för att råka illa ut eller att problemen ska sopas under mattan, säger Ulrik Åshuvud, ordförande i organisationen Transparency International Sverige, som arbetar mot korruption.

Han framhåller att visselblåsare har en viktig funktion i arbetet mot korruption och andra oegentligheter.

– Flertalet stora korruptionsskandaler har kommit i dagens ljus tack vare visselblåsare – personer som visat både mod och civilkurage.

Men trots att de av allmänheten ofta ses som hjältar är det inte ovanligt att visselblåsare internt möts av hårt motstånd, ses som tjallare och råkar ut för olika typer av bestraffningar.

I juni 2017 avslöjade Dagens Nyheter att Transportstyrelsens tidigare generaldirektör Maria Ågren i tysthet utretts och fått böta för att ha röjt hemliga uppgifter. Anledningen var att hon i sin roll som generaldirektör gjort avsteg från flera lagar i samband med outsourcingen av myndighetens it-system. Avstegen fick till följd att icke säkerhetskontrollerad personal utomlands fick tillgång till sekretessbelagd information, exempelvis uppgifter om identiteter på svenska hemliga agenter, känsliga data om broar, tunnlar och vägar samt statens krypterade informationssystem.

Skandalen fick stora politiska konsekvenser. ”Det största hotet mot rikets säkerhet i modern tid” kallades det av Aftonbladet. Det slutade med att inrikesminister Anders Ygeman och infrastrukturminister Anna Johansson fick lämna sina poster.

Men skandalen hade inte behövt bli så omfattande om myndighetsledningen lyssnat till de interna visselblåsarna. Två år tidigare rapporterade nämligen Transportstyrelsens internrevisor till myndighetsstyrelsen om vad som höll på att hända. Samtidigt larmade säkerhetsskyddschefen Säkerhetspolisen, Säpo. Båda två har i efterhand prisats för sina insatser, bland annat med Årets visselpipa 2018, som delas ut av Transparency International Sverige. Men 2015 blev de motarbetade och ifrågasatta av ledningen för Transportstyrelsen och båda två har vittnat om hur de senare blev negativt särbehandlade.

Ett drygt år efter att visselblåsarna slagit larm på Transportstyrelsen infördes en ny lag i Sverige som gav visselblåsare ett särskilt skydd. Lagen innebar ett förbud för arbetsgivare att utsätta arbetstagare för repressalier på grund av att de slagit larm om allvarliga missförhållanden. Hur väl lagen fungerat är det dock ingen som kan säga, eftersom den aldrig hunnit prövas i domstol – och nu ska den skrotas till förmån för en ny visselblåsarlag.

Anledningen är att EU beslutat om ett visselblåsardirektiv som måste införlivas i alla medlemsstaters lagstiftning, och den svenska lagen från 2017 lever inte upp till alla kriterier i direktivet. Därför får vi en ny visselblåsarlag, som träder i kraft 17 december i år.

I korthet innebär den nya lagen att alla offentliga och privata arbetsgivare med fler än 50 anställda måste inrätta en intern visselblåsarfunktion dit arbetstagare, praktikanter och andra berörda, exempelvis arbetssökande, ska kunna anmäla missförhållanden både skriftligt och muntligt. Arbetsgivaren ska utse behöriga personer som ska ta emot och följa upp anmälningarna. Dessa personer kan vara anställda inom verksamheten, men lagen ställer krav på att de ska vara oberoende och självständiga i den meningen att de ska ha mandat att inleda och avsluta utredningar utan arbetsgivarens godkännande. De behöriga personerna omfattas av tystnadsplikt gällande personuppgifter i anmälningarna.

I det fall en person inte känner sig bekväm med att använda den interna visselblåsarfunktionen, eller inte får gehör där, ska det finnas en extern funktion att vända sig till. Ett antal myndigheter har fått i uppdrag att inrätta sådana externa visselblåsarfunktioner.

En person som anmält ett missförhållande via någon av dessa funktioner ska enligt lagen skyddas mot repressalier från arbetsgivaren. En arbetsgivare som utsätter en anmälare för någon form av bestraffning ska bli skadeståndsskyldig.

Men det gäller att göra rätt. Den nya lagen är lång, den innehåller sextio paragrafer, att jämföra med den tidigare lagens elva. Det kommer att bli svårt för anställda att veta om de omfattas av skyddet, menar bland andra Lise Donovan, jurist på TCO, den fackliga centralorganisation som ST tillhör.

– Det är många bedömningar som är upp till den enskilde personen. Gör man fel bedömning förlorar man skyddet, förklarar Lise Donovan.

Förutom att den som vill rapportera ett misstänkt missförhållande måste använda rätt kanaler för att omfattas av skyddet, ska informationen som visselblåsaren lämnar vara av ”allmänintresse”. Visselblåsaren ska dessutom bland annat ha ”skälig anledning att tro” att informationen som lämnas är nödvändig för att avslöja missförhållandet och ”skälig anledning att tro” att informationen är sann.

Viktigt att komma ihåg i sammanhanget är dock att det grundlagsfästa meddelarskyddet för offentliganställda inte påverkas av den nya lagen, poängterar Lise Donovan.

Meddelarskyddet innebär att anställda inom offentlig sektor är skyddade mot repressalier från arbetsgivaren om de vänder sig till medier med uppgifter om verksamheten. Journalister är alltid skyldiga att skydda sina källor och inte röja deras identiteter. Arbetsgivare inom offentlig sektor lyder under efterforskningsförbudet, som innebär att de inte ens får försöka ta reda på vem som lämnat uppgifter till medier.

I stället för att använda den interna visselblåsarkanalen och få skydd genom visselblåsarlagen kan offentliganställda alltså gå direkt till medier, med skydd av grundlagen.

Lise Donovan menar till och med att det är bättre att använda meddelarskyddet än att gå via de interna visselblåsarkanalerna.

– Vår utgångspunkt är att meddelarskyddet är enklast och säkrast. Speciellt för den som vill vara anonym, säger Lise Donovan.

Hon framhåller att den som använder sig av meddelarskyddet i praktiken inte tar några risker.

– Lämnar man ett tips till en journalist är det den som får fortsätta gräva och kontrollera om tipset är sant och vilken dignitet missförhållandet i så fall har. En visselblåsare som använder visselblåsarfunktionen måste göra det själv och ta ansvar för sina bedömningar. Det kan kännas ganska läskigt.

Joakim Lindqvist, förbundsjurist på ST, är av samma uppfattning.

– Jag anser att grundlagen, med meddelarskyddet och efterforskningsförbudet, är ett mycket effektivare skydd för den myndighetsanställda som vill larma om missförhållanden, säger han.

Han poängterar att det repressalieskydd som visselblåsarlagen ger inte är 100-procentigt.

– Det finns möjlighet för en arbetsgivare att passa på att ge en dänga åt den som visselblåst till exempel genom att missgynna personen i senare lönerevisioner.

Skälet till det är att visselblåsarlagen inte ger rätt till total anonymitet på samma sätt som det grundlagsfästa meddelarskyddet, enligt Joakim Lindqvist.

Lagen tvingar inte arbetsgivare att utreda helt anonyma tips som kommer in till funktionerna. Det kan alltså vara meningslöst att rapportera anonymt i de interna visselblåsarkanalerna. Personuppgifter som rör anmälaren och de personer som anmälan avser är dock belagda med sekretess. En anmälares identitet får generellt inte lämnas ut, men det finns undantag, exempelvis om ärendet ska lämnas vidare till en brottsutredande myndighet.

Både Joakim Lindqvist och Lise Donovan ser en fara i att meddelarskyddet hamnar i skymundan i samband med att statliga arbetsgivare inför interna visselblåsarfunktioner i enlighet med den nya lagen.

– Risken är att anställda på statliga myndigheter uppfattar att de interna visselblåsarkanalerna framöver är det enda sättet att larma, säger Joakim Lindqvist.

Även experter utanför den fackliga sfären som Publikt pratat med framhåller vikten av att det blir tydligt för alla att meddelarskyddet fortfarande finns kvar oinskränkt. Men de ser ändå positivt på att offentlig sektor får ytterligare en väg att rapportera om missförhållanden.

Ulrik Åshuvud på Transparency International Sverige menar att den nya lagen kan bidra till att få upp frågor som korruption och jäv på bordet.

– Förhoppningsvis bidrar lagen till att vi börjar diskutera detta mer, säger han.

Och det behövs, inte minst inom myndigheterna, anser Ulrik Åshuvud.

– Riskhanteringen kring just korruption ser väldigt olika ut på myndigheterna. Att få till en systematik kring hur man hanterar misstankar om korruption minimerar riskerna för att det ska hända.

Peter Stiernstedt är lektor i kriminologi och korruptionsforskare vid University of West London. Han delar sin tid mellan Storbritannien och Sverige och har varit aktiv i den svenska debatten om visselblåsning. Han framhåller att effektiviteten i en organisation är beroende av att man kan lösa vissa problem internt, även om det handlar om en offentlig verksamhet där allmänheten har rätt till insyn. Därför tror han att de interna visselblåsarfunktionerna kan vara ett steg i rätt riktning även för offentlig sektor.

– Om missförhållanden kommer fram och smidigt kan lösas internt i en myndighet, så vet jag inte om samhället lider av det.

Det är först när missförhållandet blir en skandal av lokal eller nationell dignitet som det är viktigt att allmänheten får insyn, menar Peter Stiernstedt.

Både han och Ulrik Åshuvud poängterar vikten av information om vad visselblåsning är och hur de interna visselblåsarfunktionerna är tänkta att fungera.

– Det måste utvecklas en kultur där alla är överens om vad som är fel – det vill säga vad ett missförhållande är för något, säger Peter Stiernstedt.

Utan en sådan kultur finns risken att de interna visselblåsarkanalerna i början kommer att fungera som allmänna klagolådor, menar Ulrik Åshuvud.

– Det är ju inte alls avsikten. Det är heller inte meningen att arbetsgivare ska ta ett steg tillbaka i det övriga arbetet för att minska riskerna för till exempel korruption och hänvisa till den interna funktionen om något dyker upp, säger han.

Visselblåsarfunktioner är inget nytt inom staten. Många myndigheter har på eget initiativ inrättat sådana funktioner tidigare. 2016 gjorde Statskontoret en kartläggning som visade att omkring 15 procent av myndigheterna då hade någon form av visselblåsarfunktion.

En av dem var Transportstyrelsen, som sedan 2013 har en visselblåsartjänst dit både medarbetare och allmänhet kan tipsa om misstankar om korruption, mutor eller jäv inom myndigheten.

Transportstyrelsen har anlitat ett externt företag som tar emot anmälningarna, något som även kommer att vara tillåtet med den nya lagen.

Enligt Anna Malmborg, ordförande för ST inom Transportstyrelsen, står medarbetarna för en mycket liten del av de anmälningar som kommer in genom funktionen.

– Jag tror inte att den är särskilt nyttjad internt, det pratas väldigt lite om den ute i verksamheten.

Trafikverket, som också haft en egen visselblåsarfunktion i flera år, använder sig av samma externa företag som Transportstyrelsen. Enligt STs ordförande på myndigheten, Jerk Wiktorsson, får Trafikverket in ungefär 100 anmälningar per år till funktionen. Av dem rör en majoritet Trafikverkets upphandlade verksamhet. Jerk Wiktorsson gissar att mindre än en tredjedel gäller interna missförhållanden som till exempel korruption.

– Och av dem är det kanske ett eller två fall som går till personalansvarsnämnden, säger han.

Trots att de interna anmälningarna är få tycker både Jerk Wiktorsson och Anna Malmborg att det är bra att det finns en visselblåsarfunktion på deras respektive myndighet och ser positivt på att det nu lagstadgas att fler myndigheter måste inrätta liknande funktioner.

De ser visselblåsarfunktionerna som ett verktyg att använda när meddelarskyddet inte är aktuellt. Eller innan det blir aktuellt.

– Det finns många missförhållanden som inte är av medialt intresse, säger Jerk Wiktorsson.

Trots att STs förbundsjurist Joakim Lindqvist förordar att myndighetsanställda ska använda meddelarskyddet, menar även han att det finns vissa situationer där det kan vara effektivare att använda de interna visselblåsarkanalerna i stället.

– Det gäller missförhållanden på en nivå långt ned i myndigheten, som kanske inte är av medialt intresse och där den person som uppmärksammat missförhållandet anser att det måste lyftas högre upp inom myndigheten för att det ska hända något.

För att den nya lagen ska fungera som tänkt för alla som berörs av den kommer det att krävas ett enormt informationsarbete, konstaterar alla som Publikt har talat med.

Regeringen har nyligen beslutat att fackliga organisationer ska kunna få bidrag för att arbeta med detta. TCO har startat arbetet med att ta fram en facklig handbok med pedagogiskt material till förtroendevalda.

Lise Donovan framhåller att en bra sak med den nya lagen är att den tillåter medarbetare att rådgöra med fackliga företrädare innan de gör en anmälan via visselblåsarfunktionen.

– Facket som juridisk person kan också göra anmälan för att avlasta den enskilda. Men i båda fallen måste fackklubbarna få hjälp att förstå lagen, säger hon.

Den hjälpen blir kanske extra viktig i statliga bolag och privata företag, där medarbetarna inte omfattas av meddelarskyddet. För dem är den nya lagen av större betydelse och ett lyft jämfört med nuvarande lagstiftning, konstaterar Joakim Lindqvist.

– En viktig förändring jämfört med tidigare är att kravet på hur stort missförhållandet måste vara sänks. Från ”allvarligt missförhållande” till ”missförhållande av allmänintresse”.

Men den mest betydelsefulla förändringen är att alla arbetsgivare tvingas ha särskilda funktioner för visselblåsning, menar Joakim Lindqvist.

– Det kommer att skapa en medvetenhet om vikten av att ta hand om oegentligheter inom organisationen. Förhoppningsvis får det en preventiv effekt och det är den största vinsten, säger han.

Peter Stiernstedt håller med om att den nya lagen har bättre förutsättningar än den tidigare att ge effekt mot korruption. I samband med att nuvarande visselblåsarlag infördes 2017 skrev han en debattartikel i Göteborgs-Posten där han menade att den lagen inte skulle ha hindrat it-skandalen på Transportstyrelsen, eftersom ”problemet här var att hur visselblåsarna än blåste i sina visslor så var det ingen som lyssnade”. I artikeln efterfrågade han ett system som, förutom att skydda visselblåsarna, får arbetsgivarna att lyssna på dem.

– Den nya lagen innebär en större chans för visselblåsarna att bli lyssnade på, eftersom den innefattar ett internt system för visselblåsning och uppföljning. Men lagens primära syfte är fortfarande att skydda visselblåsare från repressalier, inte att se till att missförhållandena får konsekvenser, säger Peter Stiernstedt i dag.

Enligt honom är det just konsekvenserna som är det viktiga för att få bukt med korruption och andra oegentligheter.

– Det återstår att se hur lagen kommer att fungera i det avseendet. Om vi får se att de som använder kanalerna får skydd och att visslingarna får effekt, då kommer fler att bli motiverade att blåsa. Och då kommer det så småningom att skapas en kultur där det inte råder några tvivel om vad en oegentlighet är. Vilket i sin tur kommer att skapa förväntningar på att den som begår en oegentlighet avkrävs ansvar.