Politisk polarisering i synen på myndigheter

Staten får bra betyg av halva Sveriges befolkning. Varannan person som svarade på Medieakademins förtroendebarometer i februari 2024 uppgav att de hade mycket eller ganska stort förtroende för hur staten sköter sitt arbete.

Betyder det att förtroendet för staten är gott?

– Det får man ändå lov att säga, svarar Henrik Ekengren Oscarsson, professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet, som haft en hand i mycket av den forskning som gjorts om förtroende, medier och politik i Sverige.

Samtidigt går det att beskriva läget som kraftigt försämrat på bara två år. Staten har tappat åtta procentenheter sedan toppåret 2022.

– Allt som har med förtroende att göra brukar vara lite högre ett valår, men här beror det nog mest på att pandemin klingade av, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Med förtroende hos 50 procent av de svarande ligger staten högre än – i fallande ordning – kungahuset, riksdagen, regeringen, EU-kommissionen och de politiska partierna.

Men skillnaderna mellan olika statliga myndigheter är stora. Polisen, Säkerhetspolisen, Skatteverket och Försvarsmakten ligger i topp i Medieakademins förtroendebarometer. Mellan sextio och drygt sjuttio procent av de svarande har förtroende för dem.

Det finns en modell för att förklara förtroende. Man brukar prata om berördhet, erfarenhet och förväntningar, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

– När det gäller Skatteverket är vi alla berörda. Ingen kommer undan, alla har erfarenhet. Och förväntningar? Ja, vi förväntar oss att Skatteverket ska dra skattepengarna och de förväntningarna infrias.

I botten av Medieakademins förtroendebarometer 2024 är det också stabilt. Försäkringskassan får 30 procent. Lägst ligger Arbetsförmedlingen med 17 procent och Migrationsverket med 16 procent.

– Samma modell förklarar varför Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ligger så lågt. De flesta av oss har ingen direkt koppling, vi är inte berörda, men vi har höga förväntningar på att de ska göra ett bra jobb. Och när vi får höra talas om dem så är det oftast när saker gått fel eller snett, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Men Försäkringskassan – den har väl nästan alla erfarenhet av?

– Ja, den sticker ut i det avseendet. Men när man har med de myndigheterna att göra så är man kanske sjuk eller arbetslös och kan ha fått sura besked om ersättningar.

Det har dock blivit allt svårare att läsa av allmänhetens åsikter, konstaterar Henrik Ekengren Oscarsson – framför allt på grund av att så få numera besvarar enkäter. I USA, landet där många trender som kommer till Sverige har sitt ursprung, är samhället dessutom så splittrat att det är tveksamt om det ens går att tala om en ”allmänhet”.

– Polariseringen är så stor att när folk flyttar till en ny stad så väljer de att bosätta sig där det redan bor människor som delar deras egna politiska åsikter, säger Dag Blanck som är professor i Nordamerikastudier vid Uppsala universitet.

Den mest särskiljande variabeln i USA är just politisk åsikt. Något motsvarande syntes tidigare inte i Sverige när förtroendet för stat och institutioner mättes.

– Oavsett vänster, höger eller vilken partisympati du än hade så var förtroendet ungefär lika stort, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Så är det inte längre. Om man står till höger eller vänster i politiken styr numera även i Sverige mer än något annat vilket förtroende man har för samhället.

Särskilt tydligt är det i synen på public service. Tilltron till Sveriges Radio och Sveriges Television ligger visserligen skyhögt över andra medier. Av hela landets befolkning har två tredjedelar mycket eller ganska stort förtroende, och bland svarande som ser sig som klart vänster är det mer än åtta av tio. Men hos de svenskar som står klart till höger är förtroendet inte ens hälften så stort.

– De senaste tio–femton åren har vi sett en ökande partipolitisering. För alla institutioner utom kungahuset är förtroendet lägre bland människor som står långt till höger, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Skillnaderna har ökat, och de har inte uppstått ur tomma intet. Enligt forskarna är de en effekt av högerpopulisters intensiva kampanjande, bland annat i sociala medier, världen över.

– Partierna vill sätta vissa bilder, som att domstolarna inte är så opartiska, att public service är partiskt och att myndigheter är vänster. De är en del av det populistiska narrativ där det blivit en affärsidé att ifrågasätta, kritisera och sprida ökat tvivel.

Bilderna sprids för att man vinner röster på den typen av argumentation.

I andra tider har den typen av bilder framgångsrikt spritts av vänsterpopulister, konstaterar Henrik Ekengren Oscarsson.

– Men här och nu, i vår tid, så kommer de från höger.

Kampanjerna påverkar även dem som inte på allvar tror på konspirationsteorier om att världen skulle styras av en korrupt elit.

– Absolut. De här bilderna har haft en väldig effekt, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Andreas Önnerfors, som är docent och professor i idéhistoria och forskar om konspirationsteorier, ser ett alltmer splittrat samhälle där människor tar del av information från helt olika källor.

– Det finns så många olika öar där folk bara talar med varandra och där det inte finns något samhälleligt samtal alls, säger han.

När allmänheten inte är överens om vilka som är de pålitliga experterna, källorna och medierna, vittrar det samhälleliga sönder och sårbarheten ökar, menar Andreas Önnerfors.

– Det är mycket större risk att det sipprar in falsk information i sådana isolerade öar, säger han.

Och många är inte så intresserade av att ta reda på hur det egentligen ligger till, menar Åsa Larsson, journalist på Källkritikbyrån, som granskar den typ av vandringssägner som trivs så bra på nätet.

– När de ska forma sina värderingar spelar fakta inte så stor roll, säger hon.

Vindkraft är ett exempel på ett hett ämne som är föremål för felaktiga påståenden. En vitt spridd postning i sociala medier från december 2022 påstås visa en helikopter som sprutar glykol på ett vindkraftverks vingar för att få bort is. ”Sen rinner det rakt ut i naturen, runt vindkraftverken”, påstår den som skrivit inlägget. Det är lögn, visar Källkritikbyrån. Bilden är från en artikel i Ny Teknik i januari 2015 som beskriver ett försök att smälta is på vingarna med hjälp av hett vatten.

Den typen av nättrollslögner drabbar även Svenska kraftnät, trots att myndigheten varken bestämmer vilka kraftslag landet ska ha eller sätter priset på el. Skriverierna efter Rysslands fullskaliga anfall på Ukraina och de höga elpriser som följde efter det finns i färskt minne hos Patrik Svensson som är pressansvarig på myndigheten.

– Folk skrev saker som egentligen inte hade med oss att göra alls, men som ändå drabbade oss, säger han.

Så kan människor förmås att tro på ett illasinnat Myndighetssverige, befolkat av personer med dolda agendor.

Henrik Ekengren Oscarsson är bekant med fenomenet, som även drabbar honom i hans jobb som forskare på universitetet.

– Vi anklagas då och då för att vara aktivister när våra resultat inte faller i god jord, säger han.

Henrik Ekengren Oscarssons forskarkollegor Sören Holmberg och Marcus Weissenbilder på SOM-institutet vid Göteborgs universitet har i samarbete med Statskontoret släppt rapporten ”Betyg på offentlig förvaltning 2024”. Precis som i Medieakademins förtroendebarometer ligger Skatteverket i topp bland de myndigheter som enligt svenska folket sköter sin uppgift bra. I botten finns Migrationsverket, följt av Arbetsförmedlingen. Lite högre upp ligger Försäkringskassan.

– Vi ser det som ett stort bekymmer att myndigheter som är så viktiga för välfärden hela tiden har så väldigt låga betyg, säger professor emeritus Sören Holmberg.

Thomas Åding, avdelningsordförande för ST inom Försäkringskassan, håller med om det, men påpekar samtidigt att myndighetens betyg faktiskt stigit rejält sedan 2021.

– Vi har aldrig legat bra till, men under pandemin klättrade vi till nivåer som vi inte haft förut, säger han.

Förr brukade rubrikerna mest handla om enskilda som vägras ersättning, enligt Thomas Åding.

– Det ger negativa tankar om Försäkringskassan och det är helt förståeligt. Så fungerar man, så fungerar jag också.

Förtroendet för myndigheten påverkas av politiska beslut. När den förra regeringen gjorde reglerna i sjukförsäkringen mer generösa ledde det till en uppgång. Nu diskuteras skärpningar som på nytt kan ändra bilden, säger Thomas Åding.

Värst är det, tycker han, när politiker stiftar hårda lagar och sedan skäller på dem som beslutar i enlighet med lagarna.

– Det har funnits en trend att politiker inte tar ansvar för sina beslut utan skyller på myndigheten. Det har försvårat jättemycket, säger han.

Samma tendens som syns i Medieakademins förtroendebarometer märks även i SOM-institutets mätningar – att människors politiska åsikter styr deras förtroende för statliga myndigheter.

– Det fanns inte för tio år sedan men syns väldigt tydligt i dag, säger Sören Holmberg.

Förtroendeklyftan blev synlig i Sverige samma år som Donald Trump valdes till USAs president. 2016 var plötsligt vänsterväljare tretton betygsenheter mer positiva till offentlig förvaltning än högerväljare.

2023 minskade skillnaden till åtta betygsenheter, vilket forskarna tror berodde på att den nya regeringen med moderatledaren Ulf Kristersson som statsminister gjorde vänsterväljare lite mindre positiva och högerväljare lite mer positiva.

Men klyftan består. Tittar man på enskilda myndigheter med låga betyg skiljer det 14 enheter mellan vänster och höger för Försäkringskassan, 17 för Arbetsförmedlingen och 26 för Migrationsverket.

I USA förklaras polariseringen med det republikanska partiets högervridning.

– I Sverige beror den på Sverigedemokraterna, säger Sören Holmberg.

Även för Skatteverket, som har högt förtroende i breda grupper, ger de som uppger sig rösta på Sverigedemokraterna tydligt lägre betyg. För Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket ger de väsentligt lägre betyg än de som röstar på andra partier gör.

Skillnaderna bör inte viftas bort med argumentet att de bara beror på propaganda och saknar grund, anser Sören Holmberg.

– Den här typen av långvariga skillnader i attityder som vi sett i Sverige på senare tid ska myndigheter ta på rätt stort allvar, säger han.
Sören Holmbergs uppfattning är att de borde utredas.

– Det behöver inte vara något fel på myndigheternas verksamhet, det kan vara partier eller opinionsgrupper som sprider propaganda eller en bild som inte är evidensbaserad. Men det är ingenting som man bara kan säga utan att ha tittat närmare på det, säger han.

Thomas Åding, STs avdelningsordförande på Försäkringskassan, är dock inte lika säker på att det behövs någon utredning.

– Frågan är vad vi ska göra med svaret. Det har redan varit alldeles för många svängningar, där vi har varit känsliga för politiskt tyckande. Vi ska följa vad lagen och regleringsbreven säger, sen ska vi jobba på oavsett vilka politiska vindar som blåser, säger han.

Även Helena Wockelberg, docent i statskunskap vid Uppsala universitet som forskar om svensk statsförvaltning, framhåller att statens verktygslåda bygger på lagstöd, generell lagstiftning och likabehandling.

– Att då reagera på opinioner eller försöka vara någon opinion till lags hör inte hemma i den verktygslådan, säger hon.

Det betyder dock inte att staten ska strunta i att ta reda på mer om sådana opinioner, menar hon.

– Vi kan inte veta vad vi ska göra innan vi vet vad det beror på.

Därför tycker Helena Wockelberg att en analys av högerväljarnas minskade förtroende för staten vore intressant.

– Vad är det som gör det? Är de emot staten i största allmänhet? Är de emot den politik som just de här myndigheterna arbetar med? Tycker de att myndigheterna har rätt uppgift men att de inte lyckas tillräckligt väl? Eller tycker de att myndigheternas sätt att arbeta gentemot den enskilda medborgaren är under all kritik?

Att besvara de frågorna är inte samma sak som att sträcka upp ett fuktigt finger för att känna hur det blåser, understryker Helena Wockelberg.

– Staten ska inte anpassa sig till opinionsyttringar, säger hon.

En orsak till bristande förtroende kan vara att en bred allmänhet – oberoende av politisk uppfattning – uppfattar att en myndighet inte klarar sin uppgift. Trafikverket ligger i mellanskiktet bland de myndigheter som finns med i Medieakademins förtroendebarometer. Betyget har rasat kraftigt från tidigare år. Intervjuerna gjordes efter snökaoset på E22 i vintras och efter tågkaoset förra vintern, som orsakades av att myndighetens nya planeringsverktyg inte fungerade som det skulle.

Mikael Sandberg, avdelningsordförande för ST inom Trafikverket, ser en del av kritiken som befogad – men tror också att myndigheten får klä skott för problem som inte ligger på dess eget bord.

– När inte tågen går kan det bero på att vi inte lyckats ha personal som kunnat leda tågen, men minst lika ofta är det tågoperatörerna som inte har tåg som håller ihop eller inte har tillräckligt med personal, säger han.

Trots svårigheterna säger sig 42 procent av de svarande ha högt eller ganska högt förtroende för myndigheten.

– Trafikverket har haft gott anseende under lång tid. Nu hamnar vi i blåsväder, och det upplever jag att vi inte är vana att hantera, säger Mikael Sandberg.

För medarbetarna är det ovant att inte våga berätta var man arbetar när man träffar nya människor och inte vill stå till svars för inställda tåg eller potthål i vägar, konstaterar han.

När medborgares misstro bottnar i att något faktiskt fungerar illa är det viktigt att myndigheter lyssnar, betonar STs förbundsordförande Britta Lejon. 

– Men man måste göra en analys. Finns det ett verkligt underlag eller är bristande tillit ett resultat av att det sprids falsk information?
Britta Lejon är övertygad om att påverkanskampanjer i sociala medier har betydelse för medborgarnas bild av myndigheterna.

– Desinformation är livsfarligt. Det är något vi som samhälle måste skydda oss ifrån oavsett om det kommer från ett annat land eller internt i Sverige, som från en partipolitisk avsändare.

Det ansvaret faller på alla, anser Britta Lejon.

– Även politikerna, som är våra uppdragsgivare, måste försvara vetenskap och sanning och aktivt motarbeta desinformation och illasinnat förtal.

Att förtroendet är ojämnt fördelat över den politiska skalan är också allvarligt, tycker hon.

– Om vi ska hålla ihop som nation kan vi inte ha för stora skillnader mellan kön eller olika åldersgrupper och inte heller mellan olika partipolitiska uppfattningar.

Det positiva är att den stora majoriteten av svenskarna har förtroende för staten, konstaterar Britta Lejon.

– Inte minst för viktiga kärnverksamheter som Valmyndigheten, Polisen, försvaret och Skatteverket. Hade vi inte det vore vi illa ute.

Men, framhåller hon, människor måste också känna att de är skyddade och trygga när de blir äldre och när de drabbas av sjukdom. Om svenskarna inte kan lita på centrala funktioner i välfärdssamhället, som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, är det ”superallvarligt”, menar Britta Lejon.

– Då måste politiken lyssna på det missnöjet och göra något åt det.

Hennes eget svar på vad som behöver göras är att ge mer resurser till välfärden.

– Jag tror att det är de konkreta bristerna i våra socialförsäkringssystem som märks här.

Att människor i sin vardag, bland släktingar och vänner, upplever att man faktiskt inte får det stöd man behöver, säger Britta Lejon.

En myndighet som få haft att göra med men som många har åsikter om är Migrationsverket. I Medieakademins senaste förtroendebarometer var det inte mer än 16 procent av de svarande som uppgav sig ha stort eller ganska stort förtroende för myndigheten. I SOM-institutets mätning anser 13 procent att den sköter sin uppgift bra, vilket ger en sistaplats även där.

En förklaring till det låga förtroendet är mediernas berättelser om myndigheten, tror Mikael Ribbenvik Cassar, som var Migrationsverkets generaldirektör till och med maj förra året och i dag är vicedirektör för EUs asylmyndighet EUAA. Migrationsverket blir dubbelt drabbat, menar han: medan några tycker att myndigheten är omänskligt restriktiv som kastar ut för många asylsökande ur landet, anser andra att den är alltför släpphänt som låter för många stanna.

– De flesta åren handlade narrativet om den enskilde som inte hade fått stanna i Sverige. Men det skedde ett markant skifte i medierna efter 2015. ”Hur kunde ni låta de här stanna? Har ni inte bättre koll på detta?” Jag är inte forskare, så jag har inga data på det, men om man läser tidningen så får man den känslan, säger Mikael Ribbenvik Cassar.

När han tillträdde som generaldirektör 2017 hade han arbetat hela sitt yrkesliv på myndigheten och insåg att det inte var meningsfullt att försöka popularisera Migrationsverket.

– Vem är det man ska blidka? Är det dem som tycker det är hemskt att folk blir utvisade till eländiga ställen? Eller dem som tycker det är hemskt att så många får stanna? Det går inte. En myndighet kan inte agera efter hur vindarna blåser. Det skulle bryta mot lagen och du skulle inte bli populär i alla fall. Hur du än väljer tycker den andra halvan av befolkningen att du är dum i huvudet.

I sin nyutkomna bok Migration: genom mina ögon berättar Mikael Ribbenvik Cassar hur han plötsligt blev hatobjekt för ytterhögern, efter att tidigare ha varit de flyktingvänligas måltavla. När hans sexåriga förordnande gick ut fick han inte den gängse förlängningen och inte heller något annat uppdrag.

I medier hade Sverigedemokraternas partiledare Jimmie Åkesson gjort klart att Migrationsverkets generaldirektör var en av de myndighetschefer han ville ha bort.

– Jag har ju inte suttit med på några möten, jag har inga bevis, men för mig är det ganska uppenbart. Jimmie Åkesson sa det, sen blev det så, säger Mikael Ribbenvik Cassar.

Sanna Norblad, avdelningsordförande för ST inom Migrationsverket, har ingen uppfattning om skälen till att hennes tidigare generaldirektör inte fick förlängt förordnande. Men hon är bekymrad över hur myndighetens personal påverkas av den politik som förs.

För Migrationsverkets anställda har det inte varit frågan om några subtila anpassningar till opinioner utan om en helt ny och tydligt uttryckt politik.

– Det har ju svängt så oerhört på kort tid. Vi har medlemmar som kanske till och med tänker att de inte vill jobba kvar här på grund av den politik som varit de senaste åren, säger Sanna Norblad.

För ett år sedan var personalomsättningen rätt hög, men nu har den minskat, vilket Sanna Norblad förklarar med att det finns färre jobb.

– Vill man flytta på sig men hålla sig inom staten så är det en begränsning att så många myndigheter lever under besparingar.
ST inom Migrationsverket kommer att lyfta behovet av handledning med myndighetsledningen.

– Det kommer att vara oerhört tufft framledes med många nya uppdrag och återvändandecenter och allt vad det är. Det klart att det påverkar oss alla, säger Sanna Norblad.

De nya svenskar som haft med Migrationsverket att göra delar inte fullt ut den övriga befolkningens syn på staten. Det märks särskilt i uppfattningarna om Polisen.

– Hela grundidén är att rättvisan ska vara blind, att det inte ska finnas några stora skillnader, så för institutioner som domstolar och polis borde förtroendet vara jämnt fördelat i olika grupper, säger Henrik Ekengren Oscarsson.

Det är det dock inte. När Järvaveckan Research frågade 3 300 boende i utsatta områden och 1 000 personer från övriga Sverige hur de tycker att rättsvårdande institutioner sköter sitt arbete rankades visserligen Polismyndigheten ännu högre än i Medieakademins förtroendebarometer, men skillnaden var stor mellan olika grupper. Bland de 1 000 tillfrågade från övriga Sverige hade 82 procent stort förtroende för Polisen, bland människor med utländsk bakgrund i utsatta områden inte mer än 64 procent.

Julia Agha, vd för den arabiskspråkiga nyhetssajten Alkompis, sitter i styrelsen både för Medieakademin, som gör Förtroendebarometern, och för stiftelsen The Global Village, som arrangerar Järvaveckan. Hon ser det som rätt naturligt att förtroendet är lägre bland svenskar med utländsk bakgrund.

– Om man kommer från ett auktoritärt land – vilket de flesta gör – har man en helt annan grundinställning. Då kan det ta tid att förstå hur våra myndigheter jobbar, säger hon.

Det handlar om grundläggande förståelse, menar hon.

– Det gäller att informera om vilka myndigheter som finns, vad de gör och framför allt hur de kan hjälpa, att de är aktörer som är till för medborgarna.

Men bristande förtroende för staten och myndigheterna kan också ha fog för sig, konstaterar STs ordförande Britta Lejon. Just frågan om likabehandling kan vara ett område där det finns brister, menar hon.

– Det finns diskriminering i Sverige. Det är inte staten fri från heller. Så jag vill inte säga att all form av misstro är illasinnad. Den kan mycket väl ha en berättigad anledning, om man upplever att man inte har blivit bemött på ett korrekt och sakligt sätt.