Närgången granskning stressar anställda

”Det finns nog ingen myndighet som mäter så mycket som vi.”

Det säger Thomas Åding, som är avdelningsordförande för ST inom Försäkringskassan. Han har jobbat på myndigheten i över tjugo år och sett hur kontrollen av personalen har blivit alltmer omfattande.

– Jag började här 2001. Redan då fanns en stark vilja från arbetsgivarhåll att följa vad jag som anställd åstadkom, men möjligheterna fanns förstås inte på samma sätt som nu, säger han.

Då gjordes mycket av arbetet på papper och uppföljningen av prestationerna byggde framför allt på samtal mellan medarbetare och chef.

I dag kan den arbetsgivare som så önskar utan problem mäta och följa upp en anställds arbetsinsats in i minsta detalj. Och det är inte bara Försäkringskassan som håller koll på vad personalen åstadkommer. Förtroendevalda på andra myndigheter vittnar om att liknande kontroller förekommer i varierande utsträckning.

Tekniken är inte längre något hinder för att övervaka antalet slutförda ärenden eller arbetstempot. Men den är inte ensam orsak till utvecklingen. Nya modeller för styrning har också lett till att mätande och kontroll fått en allt större betydelse på arbetsplatserna.

Termen new public management, ofta förkortad NPM, dök upp för första gången under det tidiga 1990-talet, även om idéerna hade börjat spridas tidigare. New public management är ett samlingsbegrepp för en rad förändringar inom den offentliga sektorn. Modellen bygger på styrning mot tydliga resultat och mätbara mål och har inneburit ett ökat fokus på dokumentation och utvärdering.

– Idéerna kommer ursprungligen från bilindustrin och handlar om att ekonomiskt effektivisera verksamheter. Det bygger på att man granskar, dokumenterar, mäter och räknar på saker, säger Nanna Gillberg, som är lektor på Handelshögskolan vid Göteborgs universitet och forskar om samtida arbetslivstrender och arbetsmiljö.

New public management har fått ett stort genomslag under de senaste decennierna, och påverkat styrningen både i statsförvaltningen och inom andra delar av offentlig sektor.

– Löftet om att skära kostnader har så klart fått en hel del chefer att intressera sig för det här. När det kommer en ny stor trend inom organisering är det också många som hoppar på av bara farten, kanske utan att tänka på hur det passar med just deras verksamhet, säger Nanna Gillberg.

Ur arbetsgivarens perspektiv finns tydliga vinster med mätningarna. De ger ett brett underlag som kan användas för både planering och analys, vilket i sin tur kan bidra till effektivare arbetssätt, förklarar organisationsforskaren Stefan Tengblad, även han verksam vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.

– Har man inga siffror är det väldigt svårt att avgöra prestationsnivån. Finns det däremot en möjlighet att göra jämförelser och analyser går det att utveckla mycket. Ser arbetsgivaren att produktionen är bättre i Malmö än i Luleå trots att förutsättningarna är likartade kan man dra slutsatser av det och på så sätt öka produktiviteten, säger Stefan Tengblad.

Rätt använda kan mätningarna även vara till fördel för de anställda, framhåller han.

– Som medarbetare kan det ibland vara svårt att veta om man gör en tillräckligt bra arbetsinsats. Mäter man då prestationen kan det vara ett skydd mot överarbete. Lyckas man som anställd inte riktigt nå hela vägen eller känner sig osäker kan arbetsgivaren sätta in rätt stöd i ett tidigt skede.

På Försäkringskassan finns flera olika verktyg och mätpunkter för att följa de anställdas arbetsinsatser, både på grupp- och individnivå. Siffrorna används även som en del i lönesättningen.

För enskilda medarbetare går det exempelvis att plocka fram statistik över antalet öppnade sjukfall eller genomförda möten. Om arbetsgivaren anser att en anställd missköter sig finns det möjlighet att ta fram än mer detaljerade uppgifter och kartlägga arbetsprestationen på djupet. På gruppnivå finns så kallade pulstavlor där produktionen följs löpande.

– Någon form av kontroll kan förstås vara nödvändig. Ibland kan det till och med vara bra, till exempel i planeringen. Men det känns ofta som att man ska mäta allting bara för att det går, säger Thomas Åding.

Ett för stort fokus på siffror skapar problem, anser han.

– Det leder både till stress och en sämre arbetsmiljö. Framför allt när det blir otydligt vad som ska prioriteras och man inte vet vad mätningarna ska leda till. Risken finns också att det som inte går att hålla koll på får för lite uppmärksamhet.

Thomas Åding tror att en dialog är avgörande för att kontrollerna ska få goda effekter snarare än att bidra till ohälsa.

– Alla medarbetare måste få veta hur kontrollen går till och varför siffrorna är viktiga. Varje ny mätning måste också vägas mot vad den skapar i form av stress och försämrad arbetsmiljö.

Han upplever att diskussionerna med arbetsgivaren kring dessa frågor blivit bättre under det senaste året, men anser samtidigt att det finns mycket kvar att göra.

Under våren kom också nya direktiv från regeringen, med krav på en ökad återrapportering för de nya ärendeslagen merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag. Det sätter käppar i hjulen för myndigheten, anser Thomas Åding.

– Vi har ett bra samtal med arbetsgivaren. Men samtidigt växer kraven från regering och departement. Det slår nedåt i organisationen och leder till att kontrollen ökar. Till slut hamnar det hos den enskilde handläggaren.

Införandet av new public management-metoder i den offentliga sektorn har också varit långt ifrån problemfritt. Det har visat sig svårt att uppnå samma effektivisering och ökade fokus på kvantitativa mål utanför kontrollerade miljöer som bilfabriker.

Under de senaste åren har kritiken mot omfattande mätningar och kontroller också tilltagit, vilket gjort att metoderna och modellen på vissa håll tappat mark eller reviderats.

Motståndare har bland annat framhållit att de mått som används för att utvärdera verksamheter tenderar att bli för enkelspåriga och inte räcker för att bedöma kvaliteten på arbetet. I stället för att låta anställda utföra ett så bra jobb som möjligt tvingas de ”jaga pinnar” för att nå fina siffror.

Polisen har lyfts fram som ett exempel på detta. Enligt kritikerna har myndigheten fokuserat på mindre och mer lättutredda förseelser för att förbättra statistiken för uppklarade brott.

– I och med att det finns ett starkt fokus på siffror och mätningar blir det ofta så att det enda som räknas är det som går att räkna på. Att använda kvantitativa verktyg för att mäta kvalitet är problematiskt, framför allt inom yrken där man arbetar med människor, säger Nanna Gillberg.

En annan återkommande kritik mot new public management är att det lett till en ökad detaljstyrning av anställda, som i många fall upplevt att deras professionella kunnande fått stå tillbaka. Detaljstyrningen har ofta åtföljts av ökade krav på dokumentation, vilket i många verksamheter upplevts som en börda.

– Administrationen skapar lätt en känsla av frustration när den går ut över kärnverksamheten. Det gör det svårt att känna att man gjort ett bra jobb och var nog inte heller anledningen till att man utbildade sig till exempelvis polis, säger Nanna Gillberg.

Kontrollerna i arbetslivet kan också upplevas som stressande och leda till motstridiga krav. Hos en del arbetsgivare i hemtjänsten är personalen numera GPS-övervakad och ska logga sina aktiviteter i ett särskilt system. Detta används sedan för att utvärdera vad som är en bra arbetsinsats, vilket minskar utrymmet för anställda att fatta egna beslut utifrån sin erfarenhet.

– Det viktiga blir att man spenderar rätt antal minuter på varje aktivitet i schemat. En brukare kanske behöver ett par minuters samtal med hemtjänsten, men det utrymmet finns inte med på listan. För den personen kanske den korta stunden gör en stor skillnad, medan den anställde får höra att den spenderade tre minuter extra på något som inte räknas. Det drar ned motivationen, säger Nanna Gillberg.

Som ett svar på kritiken mot new public management och kontrollmetoderna tillsatte regeringen under 2016 den så kallade Tillitsdelegationen, vars uppdrag bland annat var att sprida kunskap om hur myndigheter ska kunna utveckla en tillitsbaserad styrning, som bygger mer på förtroende och mindre på kontroll.

I direktiven konstaterade finansdepartementet att mål- och resultatstyrningen lett till sämre effektivitet och att medarbetares kompetens inte nyttjades på bästa sätt. Kontrollen och uppföljningen hade också lett till en ökad – och i vissa fall onödig – administration.

I Tillitsdelegationens uppdrag ingick bland annat att organisera och driva nätverk för att stötta myndigheter som ville förändra sin styrning. Delegationen avslutade sitt arbete under förra året och Arbetsgivarverket har nu fått i uppdrag att ta arbetet vidare och öka stödet till utveckling av tillitsbaserad styrning.

En del förtroendevalda på olika myndigheter som Publikt har talat med kan också konstatera att satsningen tycks ha gett resultat. Även om mätningarna fortfarande finns kvar har de minskat, pinnräkningen är inte lika påtaglig som för bara några år sedan, och i den mån kontroller fortfarande finns kvar hanteras de på ett bättre sätt.

På Pensionsmyndigheten har den tillitsbaserade styrningen anammats sedan några år tillbaka. Tidigare fanns ett stort fokus på individuella uppföljningar av de anställdas produktion. Nu jobbar man i stället mer med vad man kallar medarbetarskap, och de anställda får ta ett större eget ansvar.

– Det är en klar förändring jämfört med tidigare och jag tycker att det fungerar mycket bättre. Vi anställda har ett annat utrymme och känner ett större förtroende från våra chefer, säger Michael Karlsson som är förtroendevald för ST på Pensionsmyndigheten och jobbar på avdelningen för bostadstillägg.

Viss kontroll finns fortfarande kvar, men inte alls i samma omfattning som tidigare. Michael Karlsson upplever att man nu bedömer hela arbetsinsatsen, snarare än bara produktionen, och att det finns en helt annan dialog kring prestationer än tidigare.

– Nu är det inte bara den som hinner med flest ärenden som gör ett viktigt arbete. Den upplevda stressen har minskat genom det tillitsbaserade arbetet, jag tror att de flesta känner att det finns en annan frihet och att cheferna litar på att vi gör det vi ska, säger han.

På Patent- och registreringsverket, PRV, syns en liknande utveckling, berättar STs avdelningsordförande Håkan Bodin.

– Tidigare kändes det som att pinnarna var det enda som spelade någon roll i lönesättningen. Men i dag ser det annorlunda ut. Jag tror att cheferna har insett att man som anställd gör så mycket mer än själva ärendehanteringen och att andra kompetenser – som exempelvis samarbete eller förändringsvilja – värderas på ett annat sätt, säger han.

Men det är inte alla anställda som uppskattar den utvecklingen.

– Man har andra krav på medarbetarna i dag. Jag tror att en klar majoritet är ganska nöjd med att arbetsgivaren inte stirrar sig blind på enbart siffror. Men det fanns förstås en del högpresterande personer, sett till antalet ärenden, som satt på rummet, slet hårt och jagade pinnar. De kanske inte tycker att det är lika bra att lönekriterierna förändrats, säger Håkan Bodin.

Samtidigt vittnar förtroendevalda på andra arbetsplatser om att utvecklingen i stället har gått åt fel håll. Kontrollerna har ökat och i vissa fall lett till stress och ohälsa.

Migrationsverket har de senaste åren tagit flera steg mot en mer tillitsbaserad styrning, och facket har sett positivt på den utvecklingen, enligt STs avdelningsordförande Sanna Norblad. Men under hösten är det som att klockan vridits tillbaka – kontrollerna har utökats och blivit mer individbaserade, berättar hon.

– Myndigheten når inte sina mål och vi har mycket övertid. Värst är det på medborgarskap. Nu har man återinfört mätningarna på individnivå och sagt att alla ska hinna med fler ärenden i veckan, säger Sanna Norblad.

Trycket på de anställda har ökat, menar hon, och en del orkar inte med det upptrappade tempot.

– Vi har medlemmar som går hem mitt på dagen för att de är helt slut och inte klarar mer. Det är verkligen piska som gäller nu, och man ska leverera så mycket man bara orkar innan året är slut.

Migrationsverkets regionchef i region syd, Fredrik Bengtsson, håller emellertid inte med om att pressen har ökat. Myndigheten har enligt honom inte heller förändrat någonting i uppföljningen av de anställdas arbete. Samtidigt som han har förståelse för att en del anställda känner sig stressade, anser han att det inte är något generellt problem på myndigheten, utan tror snarare att det handlar om enskilda individer.

– Kraven ligger kvar på samma nivå som under de senaste åren och är i vissa fall till och med lägre. Den upplevda stressen tror jag hänger ihop med den omställningsprocess vi varit igenom och som ledde till att en hel del anställda lämnade oss, där vi nu håller på och rekryterar. Men det har inte inneburit att kraven på den enskilde medarbetaren har ökat, säger han.

Han tycker inte att tillit och uppföljning behöver stå i motsats till varandra och anser att det finns ett värde i att hålla koll på vad varje enskild anställd levererar.

– Som chef gör man ett dåligt arbete om man inte har den kontakten med sina medarbetare. Det handlar inte om kontroll utan om att skapa förutsättningar för individen, stötta där det behövs och göra en rättvis bedömning av prestationen, säger Fredrik Bengtsson.

Även på Arbetsförmedlingen finns kritik från fackligt håll mot kontrollen av anställda. Mest påtagligt är det på avdelningen för personligt distansmöte, där omkring 1 800 av myndighetens anställda hjälper arbetssökande via webb och telefon.

För ungefär ett år sedan uppdaterades en av de plattformar som används av de anställda, vilket har gett arbetsgivaren ökade kontrollmöjligheter, berättar Monica Mörtzell, sektionsordförande för ST på avdelningen för personligt distansmöte.

– Arbetsgivaren kan följa varje litet steg vi tar. De kan se hur länge jag sitter i telefon, hur många samtal jag hinner ta under en dag och hur lång tid som går åt till efterbehandling i ett ärende, säger hon.

Resultaten följs upp regelbundet, både på gruppnivå och individuellt. Än så länge är det bara arbetsgivaren som har tillgång till siffrorna. Personalen får inte ta del av samma statistik, vilket har fått facket att reagera kraftigt.

– Från början när de här kontrollverktygen infördes var vi överens med arbetsgivaren om att det var viktigt att vi skulle kunna se samma saker. Men i det nya programmet finns inte längre den möjligheten. Vi anställda hamnar i ett underläge när vi inte har samma information. Just nu vet vi varken vad arbetsgivaren kan se eller om uppgifterna stämmer, säger Monica Mörtzell.

Plattformen möjliggör även realtidsövervakning, där chefen hela tiden kan följa vad en anställd håller på med för stunden. Det går också att se om de anställda tar pauser. Facket har flera exempel på att anställda fått frågor om detta.

– Även om de säger att programmet inte ska användas på det sättet vet vi att anställda har fått frågor om sin status när de varit inne i programmet, säger Monica Mörtzell.

En anställd på avdelningen personligt distansmöte, som vill vara anonym, säger att känslan av att hela tiden vara övervakad är väldigt stressande.

– Det här är ingen bra arbetsmiljö. Minsta lilla avsteg syns direkt. En del har fått påpekanden och frågor när de tagit en paus och behövt svara på vad de gjorde. Det är inte värdigt en myndighet att styra sina anställda på det här sättet, säger den anställda.

Hur verktygen hanteras av cheferna varierar, berättar den anställda. En del lägger ingen större vikt vid siffrorna, medan andra bryr sig mer.

– Vi har haft situationer där anställda mått jättedåligt för att deras chefer verkligen har jagat dem. Eftersom vi inte heller har tillgång till samma uppgifter hamnar man hela tiden i en försvarssituation.

Vad tänker du om att en stor myndighet agerar på det sättet?

– I min värld ska Arbetsförmedlingen stå för en god arbetsmiljö och hjälpa människor att hitta motivation och arbete. Men samtidigt ser de oss bara som förbrukningsvaror. Det är enbart resultaten som räknas, inte kvaliteten utan mätbara saker som hastighet på samtal.

Kontrollen och mätningarna har också gjort det svårare att göra ett bra arbete och stötta arbetssökande, upplever den anställda.

– Många blir stressade och gör ett sämre jobb. Vi ska gå igenom allt, informera och dokumentera under ett samtal på 30 minuter. Det är lätt att missa att den man pratar med har speciella behov när man känner sig stressad över tiden och har flera uppgifter att hantera samtidigt.

Enligt Carina Göransson, chef för avdelningen för personligt distansmöte, används plattformen framför allt för att planera verksamheten och se till att det finns anställda på plats som kan möta arbetssökande.

På individnivå följer arbetsgivaren enligt henne endast hur mycket kundtid varje anställd på avdelningen har, alltså den tid som de pratar i telefon eller på andra sätt har kontakt med arbetssökande. Där har de anställda ett individuellt mål som de strävar mot, förklarar Carina Göransson.

– Vi är ju här för att möta våra kunder och därför tycker vi att det är värdefullt att öka den tiden totalt, säger hon.

Ett antal anställda med andra arbetsuppgifter följs i stället upp på antalet fattade beslut, men bortsett från det använder myndigheten enligt Carina Göransson inte någon annan statistik på individnivå. Hon understryker också att kvaliteten på samtalen alltid ska gå före tidsåtgången.

– Vi har ett snitt på femton minuter per inkommande samtal, men är oerhört tydliga med att säga att vissa samtal tar fem minuter och andra en timme. Uppdraget är att möta varje kund där den befinner sig.

Hon bekräftar att den plattform som används på avdelningen gör det möjligt att i realtid se vilken status en anställd har eller om den tar en paus, men är tydlig med att systemet inte ska användas på det sättet.

– Det ska inte användas för att jaga folk, jag tror inte på den minutpassningen. Finns det medarbetare som har en känsla av att vi sitter och håller koll i realtid ska vi motverka det.

Det verkar ändå förekomma, vad tänker du om det?

– Jag har hört ett par sådana exempel. De har vi följt upp och vi är väldigt tydliga mot våra chefer med att vi inte ser något värde i att följa det här på det sättet.

Vilka argument finns för att ha kvar den funktionen?

– Vår resursplanering behöver till exempel kunna följa, på en aggregerad nivå, hur många som är inloggande om det är någonting som händer. Syftet är inte att använda uppgifterna för att i varje given sekund se var alla befinner sig, men vi behöver ändå den informationen för att planera verksamheten.

Carina Göransson berättar också att myndigheten för en dialog med leverantören av systemet för att göra det möjligt för de anställda att kunna ta del av samma uppgifter som cheferna.

– Vi jobbar på att lösa det. Det är förstås helt självklart att man ska kunna se samma siffror.

Intrycken hos förtroendevalda och anställda på de myndigheter som Publikt varit i kontakt med skiljer sig åt. Där kontrollerna upplevs som hårdare vittnar man samtidigt om en mer påtaglig stress.

Att man som anställd får ett visst mått av frihet i sin yrkesroll och även känner ett förtroende uppifrån är också viktigt för att må bra på jobbet, anser organisationsforskaren Stefan Tengblad. För hårda kontroller leder däremot väldigt sällan till bra resultat, menar han.

– Forskningen säger att autonomi är något som värdesätts av anställda. Det kan leda till en större känsla av kontroll och mindre stress. En för stor kontroll, där anställda styrs på minuten, blir väldigt negativ och jag har svårt att se något bra med den typen av styrning, säger han.

Hanteras kontroller eller mätningar på ett bra sätt behöver det inte vara fel att använda dem, anser Stefan Tengblad. Men för att metoderna ska fungera – både för verksamheten och de anställda – krävs dialog och rätt förutsättningar.

Saknas det är risken stor att kontrollen bidrar till stress och försämrar motivationen i stället för att öka produktiviteten.

– Det allra viktigaste är dialogen. Gör man det här ska det inte vara för att kontrollera eller bestraffa medarbetare som man tycker är slöa. Snarare handlar det om att etablera en norm för hur lång tid ett arbete kan ta och sedan se till att medarbetaren har rätt förutsättningar för att klara av det, säger Stefan Tengblad.

Övervakning måste följa regelverket

Att använda realtidsövervakning för att regelmässigt kontrollera hur anställda arbetar eller hur långa raster de tar är inte tillåtet, enligt Integritetsskyddsmyndigheten. Regelverket bygger på att arbetsgivaren tar ansvar, och som anställd går det att anmäla brister i hanteringen.

En arbetsgivare som använder system eller program för att kontrollera anställda är tvungen att förhålla sig till dataskyddsförordningen, GDPR. Där ingår bland annat krav på att kunna motivera varför uppgifterna behöver samlas in, berättar Katarina Högquist, jurist på Integritetsskyddsmyndigheten.

– Kontrollen får inte heller vara för omfattande eller närgången. Som anställd har du också rätt till information om vad det är arbetsgivaren kontrollerar eller mäter, säger hon.

Realtidsövervakning kan i vissa fall vara ett exempel på en alltför omfattande personuppgiftsbehandling, enligt myndigheten.

– Det är inte tillåtet att använda realtidsövervakning för att regelmässigt kontrollera hur de anställda arbetar eller hur länge de tar rast. Regeln säger också att behandling av personuppgifter för kontrollsyften inte får genomföras på ett sådant sätt att den anställda har anledning att känna sig konstant bevakad, säger Katarina Högquist.

De uppgifter som din arbetsgivare samlar in om dig har du också rätt att ta del av. Mäter chefen antalet ärenden du hinner med under en dag kan du alltså be att få se samma siffror.

– Dataskyddsförordningen ger den enskilde rätt till tillgång. Man kan begära att få veta vilka uppgifter arbetsgivaren behandlar och även ta del av dem.

Regelverket bygger på ett eget ansvar som ligger hos arbetsgivaren. Integritetsskyddsmyndigheten blir i de flesta fall inte inblandad i denna typ av ärenden, så länge myndigheten inte får in klagomål eller tips om misskötsel.

– Upplever man att det här inte fungerar bra kan man först och främst ta upp det med arbetsgivaren. Ger det inte effekt kan man som anställd lämna in ett klagomål till oss, vilket kan leda till att vi inleder tillsyn, säger Katarina Högquist.