Lång väg till rätten att förhandla

»Striden spräckte nollan.« STs tidning Statstjänstemannen summerar triumferande resultatet av förbundets första strejk i maj 1980. Arbetsgivarna hade lagt ett nollbud, men det avtal som slutligen undertecknades innehöll både kronor och procent.

Strejkmötesdeltagare säger till tidningen att de måste försvara förhandlingsrätten. De statliga arbetsgivarna hade inte ens svarat på fackens yrkanden. De ville invänta resultatet på den privata sidan, och där hade arbetsgivarnas nollbud lett till konflikt.

Stridsstämningen bland de statsanställda hade trappats upp av rykten om att regeringen förberedde en lag för att stoppa strejker. »Löntagarnas enda vapen för att solidariskt värja sig mot prisstegringarna är förhandlingsrätten. Den rätten har regeringen uppenbarligen varit på väg att vilja förhindra«, skrev centralorganisationen TCOs styrelse i ett uttalande 28 mars.

Rätten för alla anställda att förhandla om löner, arbetstider och andra villkor ses i dag som självklar. LO-anslutna arbetare i privat och offentlig sektor tillerkändes förhandlingsrätt redan 1906. För privatanställda tjänstemän var märkesåret 1936, då riksdagen klubbade en lag om förenings- och förhandlingsrätt.

Lagen undantog dock tjänstemän i offentlig förvaltning. Det skulle dröja ända till 1966 innan tjänstemän i stat, kommuner och landsting fick rätt att sluta kollektivavtal och använda konfliktvapnet i avtalskampen. Då hade frågan varit på dagordningen i över femtio år. Motståndet var seglivat.

Så tidigt som 1911 motionerade några socialdemokrater i riksdagen om förhandlingsrätt för statens anställda. Den liberala civilministern Axel Schotte avvisade kravet. Ämbetsmännen har en sådan trygghet i anställningen att staten har ett slags överhöghet över dem, ansåg han.

Tanken om statens överhöghet blev en grundbult för dem som inte ville ge de offentliganställda förhandlingsrätt. Idén byggde på att ämbetsmännen utövade statens makt mot medborgarna. De ansågs därför vara identiska med staten.

Det Axel Schotte sade om anställningstryggheten var sant, åtminstone för dem som titulerades ordinarie tjänstemän. De var oavsättliga, så länge de inte misskötte sitt arbete grovt eller begick brott.

Oavsättligheten gav också argument mot konflikträtt. Den allmänna uppfattningen var att oavsättliga ämbetsmän inte kunde lockoutas – utestängas från arbetsplatsen – vid en konflikt. Och om inte arbetsgivaren hade ett konfliktvapen kunde inte den anställde förses med ett.

En annan förklaring till det starka motståndet kan vara att den statliga förvaltningen för hundra år sedan var av liten omfattning, i stort sett begränsad till rättsväsende, skatteadministration och försvar. De som tjänstgjorde i denna lilla samhällsnisch hade en viss status, och rättigheter och skyldigheter var annorlunda än på den övriga arbetsmarknaden. Det var naturligare än i dag att tänka sig staten och dess ämbetsmän som ett.

Men allt fler tjänstemän såg annorlunda på saken. De hade vid denna tid börjat organisera sig fackligt och ställt krav på bättre villkor och fackliga rättigheter. Ursprunget till dagens ST, De extra ordinaries förening, bildades 1904.

De statsanställda aktivisterna var genom jobbet väl insatta i hur byråkratin och politiken fungerade, och drev sina intressefrågor genom petitioner, remissvar och kontakter med riksdagsutskott och andra politiska företrädare.

Det var inte heller ovanligt att fackligt aktiva tjänstemän kandiderade till riksdagsplatser eller kommunfullmäktige, och på så sätt fick ännu en plattform för att föra fram fackliga ståndpunkter.

Flera engagerade sig i Folkpartiet. Ett exempel är Folke Nihlfors, en av de mest aktiva debattörerna under 1950- och 1960-talen. Han började sin karriär i Riksförsäkringsverket 1930 och satt i styrelsen för Civila statsförvaltningens tjänstemannaförbund, CST, den organisation som sedermera blev ST.

– Det fanns ett nära samarbete mellan TCO och Folkpartiet, säger TCOs förre ordförande Sture Nordh. Folkpartiet var det enda parti som i början av 1960-talet hade full förhandlingsrätt för offentliganställda i sitt partiprogram.

När Folke Nihlfors kom in i riksdagen 1949 hade tjänstemannarörelsen hunnit skaffa sig en stark ställning. Medlemstalet hade ökat kraftigt och förbunden hade ökat sin slagstyrka genom att gå ihop i centralorganisationer. Tjänstemännens centralorganisation, TCO, samlade från 1937 facken på den offentliga sidan. Sex år tidigare hade centralorganisationen Daco, De anställdas centralorganisation, startats för att organisera privatanställda tjänstemän.

Bägge hade förenings- och förhandlingsrätt bland sina främsta mål. Daco hade i sin kampanj hyrt Konserthuset i Stockholm för en debatt våren 1936. Enligt Dagens Nyheters referat av mötet höll Dacos ordförande Ernst Ahlberg »ett med sedvanlig bravur framfört måttfullt anförande« om tjänstemännens svåra situation. Tidningen citerar hans slutord:

»Nu måste det sägas och sägas så högt att det hörs till Helgeandsholmen! Mer än 100 000 tjänstemän i vårt land skulle känna bitter besvikelse, om riksdagen åtskildes utan att förenings- och förhandlingsrättsfrågorna förts i hamn.«

Och Daco lyckades. Privattjänstemännen fick 1936 lagligt stöd för att bedriva fackligt arbete, förhandla om kollektivavtal och möjlighet att använda stridsåtgärder.

Men inte statstjänstemännen. För dem gällde från 1937 en förordning som gav auktoriserade personalorganisationer rätt att överlägga med myndigheternas ledningar. Men de fick inte teckna kollektivavtal om löner och andra villkor, det var arbetsgivarens beslut som gällde.

Strejker var inte tillåtna. Det enda legala konfliktvapen facken och deras medlemmar kunde tillgripa var massuppsägningar.

För anställda i kommuner och landsting kom 1940 en lag som gav dem samma begränsade rättigheter som de statsanställda.

Facken tog det som bjöds. Ett stort antal lokala fack ansökte »i underdånighet« om auktorisation för att få överläggningsrätt med sina verksledningar.

Snart blev även lönerna i praktiken föremål för förhandlingar på central nivå. Efter andra världskriget hade de statsanställdas reallöner sjunkit med 30 procent jämfört med förkrigsnivån. TCO krävde ett återställande, och fick delta som förhandlande part i en särskild lönekommitté.

I slutet av 1940-talet kom de första tidsbestämda överenskommelserna om löner, och riksdagens möjligheter att ändra i uppgörelserna beskars alltmer.

Lokalt kunde de fackliga organisationerna ha ett betydande inflytande, trots avsaknaden av formell förhandlingsrätt. Det säger Carl-Erik Wallström, tidigare kanslichef på ST. När han började

på Vägverket 1959 lämnade de fackliga företrädarna sina yrkanden till både verksledningen och förbundet. Arbetsgivaren fick sedan bestämma hur mycket hänsyn de skulle ta till lönekraven i sina anslagsäskanden hos regeringen.

– Det fanns väl utvecklade förhandlingsstrukturer på Vägverket, minns Carl-Erik Wallström. Så när vi fick rätten till formella förhandlingar var det egentligen ingen skillnad för oss. Det blev andra ord för samma sak.

I takt med att statstjänstemännen i praktiken närmade sig samma förhandlingsvardag som privatanställda mjuknade politikernas attityder. 1948 ansågs tiden mogen för en utredning om förhandlingsrätt för offentliganställda. Förslaget som lämnades tre år senare väckte emellertid ingen entusiasm hos fackförbunden. Strejkrätten fanns inte med, och de frågor som facken skulle få förhandla om var starkt inskränkta.

Myndigheterna var också kritiska, men med motsatt perspektiv. En formell förhandlingsrätt skulle kunna leda till att det allmänna kom i underläge mot sina anställda, ansåg de.

En ny utredning tillsattes därför 1956, med landshövding Olle Ekblom som ensamutredare. Inte heller hans förslag, avlämnat 1960, fick godkänt av de fackliga företrädarna. Utredningen ville inte ge konflikträtt åt de ordinarie – och oavsättliga – ämbetsmännen.

Men nu lossnar det ändå. Våren 1961 kallar civilminister Sigurd Lindholm, S, de fackliga huvudorganisationerna i den offentliga sektorn till »seminarieövningar«. Han vill ha ett fritt åsiktsutbyte om de knäckfrågor som måste hanteras för att förverkliga förhandlingsrätten. Sedan följer direkta överläggningar med ministern, som leder fram till en principöverenskommelse. Detaljerna benas därefter ut i en arbetsgrupp där facken deltar.

Det är under den processen TCO lägger fram lösningen på problemet med de oavsättliga tjänstemännens strejkrätt: eftersom principen är att strejk eller lockout inte bryter anställning kan de oavsättliga lockoutas, och bör därför också ha strejkrätt.

TCO vill inte sälja ut oavsättligheten för att få strejkrätt. Den tryggheten är också många medlemmar måna om, visar skrivelser som lokala föreningar skickar till förbundet. »Många, kanske det övervägande antalet statstjänstemän fäster mycket stort avseende vid den trygghet, som ordinarieskapet förlänar«, skriver tjänstemannaföreningen vid Patent- och registreringsverket, PRV.

Några avdelningar är beredda att offra strejkrätten. Det gäller bland annat Myntverket, som anser att de höjda medlemsavgifter som krävs för en strejkkassa »knappast kan kompenseras av de eventuella fördelarna med strejkrätten«.

Men de flesta vill ha både strejkrätt och trygghet. »Som maktfaktor torde strejkrätten ha stor betydelse«, anser exempelvis Kanslipersonalföreningen vid Skogsstyrelsen. Den rätten kommer att innebära att »den statsanställde känner sig ha samma säkra grund att bygga på vid förhandlingar, som övriga personalgrupper för närvarande har«.

I augusti 1963 lägger regeringens arbetsgrupp fram sina förslag, som innebär förhandlingsrätt och strejkrätt för alla offentliganställda. Bara några veckor senare, 3 september, skriver civildepartementet och de fackliga huvudorganisationerna under ett preliminärt huvudavtal, Slottsbacksavtalet.

Det är den offentliga sektorns motsvarighet till Saltsjöbadsavtalet från 1938, och reglerar förhandlingsordningen och hanteringen av potentiellt samhällsfarliga konflikter.

En särskild lag för statstjänstemän antas. Förhandlingsrätten kräver även en grundlagsändring, vilket innebär att riksdagen måste fatta två likalydande beslut med ett val emellan. Därför får de statsanställda vänta ännu en tid.

Vid den slutgiltiga debatten i riksdagen 19 maj 1965 är alla partier eniga om de stora dragen. Det historiska motståndet mot fackliga rättigheter för anställda i stat, kommun och landsting är upplöst.

Ändå blir det strid. Den socialdemokratiska regeringen vill begränsa förhandlingsområdet och inte ta med frågor om arbetstidens förläggning och annan ledighet än semester. Facken är emot begränsningar, och får stöd av oppositionen.

Civilminister Sigurd Lindholm försvarar regeringens förslag och säger att man inte kan ha en förhandlingsuppgörelse om »kommunikationstabellernas utseende och en annan förhandlingsuppgörelse som bestämmer när folk får vara sjuka«.

Den offentliga servicen måste alltid fungera, menar han.

Enstaka socialdemokratiska riksdagsledamöter, såsom TCO-juristen Lennart Geijer, argumenterar för fri förhandlingsrätt, men regeringen vinner omröstningen. Det ska dröja ända till 1977 innan det blir fritt fram för de fackliga organisationerna att förhandla om alla villkor.

Det första kollektivavtalet för myndigheterna undertecknades redan i slutet av 1965. Det var på runt 1 000 sidor text och siffror. Hela det gamla, detaljerade lönereglementet med uppgifter om alla enskilda tjänste- och lönegrader döptes helt enkelt om till kollektivavtal. Det kan jämföras med det gällande myndighetsavtalet, RALS 2013–2016, som är 65 sidor inklusive bilagor.

Men nu var man i gång. Den nybildade fackliga förhandlingskartellen TCO-S byggde upp konfliktfonder och på STs kansli inleddes en intensiv aktivitet för att utbilda fackliga förhandlare. En av ombudsmännen var Rut Westerlund, som kom till förbundet 1963.

– Det är klart att det kändes stort med förhandlingsrätten, men sedan måste ju arbetet organiseras, säger hon. Vi skulle sätta i gång och ställa krav för varenda kanslistlön. Och jag var ofta »ute i vildmarken« och höll förhandlarkurser på kvällar och helger, och fick bo hemma hos folk. Allt lokalt fackligt arbete sköttes på fritiden.

STs tidigare kanslichef Carl-Erik Wallström minns att utbildningarna gav effekt.

– Våra förhandlare var ofta skickligare än arbetsgivarsidans, så de började också med motsvarande utbildningar.

Arbetsgivarsidan var det nybildade Statens avtalsverk, som tog över ansvaret för löneförhandlingar från civildepartementet.

Statstjänstemännens viktigaste materiella drivkraft i kampen för förhandlings- och konflikträtt var alltid lönen. Det säger Rune Larson, som började på Försvarets radioanstalt 1955 och avancerade till förhandlingschef i TCO-S. Det centrala kravet under många år blev att få lika stora löneökningar som privatanställda arbetare.

– Våra villkor när det gällde semester och arbetstid var ju rätt bra. Lönen var den helt överskuggande frågan.

Den nyvunna konflikträtten kom till användning redan första året, 1966. Men det var inte TCO-S som tog strid, utan den fackliga konkurrenten Saco som tog ut lärare i strejk. Lärarna var vid den tiden statligt anställda.

1971 hotade en större konflikt. Saco tog ut 3 000 medlemmar i strejk, TCO-S varslade om strejk för 13 000 medlemmar och arbetsgivarna i Statens avtalsverk varslade om lockout för 28 000 personer.

Konflikten 1971 blir ihågkommen för att den ledde till en tvångslag mot strejker. Regeringen kunde tack vare lagen frysa stridsåtgärder under sex veckor, ett allvarligt bakslag för den nyligen vunna förhandlingsrätten. Saco och arbetsgivarna ställde in stridsåtgärderna, och TCO-S vägrade att fortsätta förhandla så länge tvångsåtgärderna gällde.

För STs del dröjde det till 1980 innan förbundet tog ut medlemmar i konflikt. Enligt Carl-Erik Wallström valde ST medvetet en försiktig linje, för att inte utmana den kritiska opinion som börjat ifrågasätta strejkrätten efter de första konflikterna på statens område.

– Men det synsättet ändrades 1980, som jag uppfattade det. Det var en liten strejk som besvarades med en stor lockout. Även officerarna lockoutades, så under tre veckor stod Sverige utan fungerande försvar. Arbetsgivarna hade intagit en lättsinnig inställning till vad som är samhällsfarliga konflikter.

Åren därefter följde flera konflikter. Den största konflikten inträffade 1985, då 20 000 medlemmar i TCO-S-förbunden strejkade i den så kallade omförhandlingskonflikten. Enligt gällande avtal skulle lönerna omförhandlas om löneökningarna på den privata sidan »icke oväsentligt« översteg statstjänstemännens. TCO-S kunde visa att det skilde 3,1 procent, men Avtalsverket vägrade förhandla och svarade på strejken med att lockouta 80 000 statsanställda. Konflikten stängde en stor det av det offentliga Sverige.

De fackliga företrädarna hade ett starkt stöd hos allmänheten under konflikten, säger Carl-Erik Wallström.

– Om jag gick på stan med min TCO-S-märkta portfölj kom folk fram och sa »fortsätt!«.

Konflikten slutande med lönehöjningar på 180 kronor i månaden, motsvarande två procent. De andra facken i staten, som valt att inte gå i konflikt, hade fått 40 kronor.

De offentliganställdas konflikträtt hade två »pappor«, säger Carl-Erik Wallström. Den ena var civilminister Sigurd Lindholm, som genom okonventionella metoder bidrog till att hindren undanröjdes.

Den andra var John Östlund. Han var ordförande i TCO-S under de avgörande åren på 1960-talet, tillika kanslichef och förste ombudsman på Statstjänstemannaförbundet. Han bar ett karaktäristiskt pipskägg, ovanligt för tiden.

– John Östlund var en legendarisk ledare, säger TCOs förre ordförande Sture Nordh. Han gjorde TCO-S till en stark förhandlingspart, i en tid när LO var starka och ville dominera hela arbetsmarknaden.

John Östlund var ofta ute i medierna och blev allmänt känd, enligt Sture Nordh. Bilden bekräftas av den tidigare TCO-medarbetaren Uno Westerlund, som i skriften En glansfull framtid skriver att medlemmarna kanske inte visste vilket förbund de var med i, men de visste att de »tillhörde Östlunds organisation«.

Rune Larson minns honom som en man som »älskade att ligga steget före«.

– När vi tog beslut i styrelsen var han redan på väg in i nästa fas.

Ett tecken på det är den artikel som John Östlund skriver i Statstjänstemannen strax efter riksdagsbeslutet om förhandlingsrätten. Här vilades inte på några lagrar – budskapet är att statstjänstemännen nu måste samla sig i ett storförbund för att bli en stark facklig part. En vision som förverkligats i form av dagens ST.

I samma tidningsnummer rapporteras att Sigurd Lindholm avgått som civilminister. Redan dessförinnan har tidningen noterat att han »enligt obekräftade uppgifter« hade uttalat önskemål om att »slippa den intrikata uppgift som det är att fördela lönekakan«.

De offentliganställda tjänstemännens förhandlings- och konflikträtt var den största reform som TCO drivit fram, anser TCOs förre ordförande Sture Nordh. Den innebar att de folkvalda frivilligt lämnade ifrån sig makt.

– Efter det skulle man vara tvungen att säga att på vissa områden har vi avtal som tar över de demokratiska principerna. Förhandlings- och konflikträtten innebar en inskränkning av demokratin.