En myndighets uppgång och förfall

Biståndsminister Gunilla Carlsson tar hissen upp till plan tre i den gulröda tegelbyggnaden Karolinen vid Klarälvens strand. Det är 1 oktober 2012. Hon och hennes följe från utrikesdepartementet är på snabbvisit i Karlstad för att tacka medarbetarna på Sadev för den tid som varit. Regeringen har nyss bestämt att Sadev, Institutet för utvärdering av internationellt biståndssamarbete, ska läggas ned till årsskiftet.

Gunilla Carlsson försvinner in i tillförordnade generaldirektören Lena Fagerlunds rum. Efter en halvtimme kommer hon ut och går längs korridoren där utvärderarna sitter i sina moduler. Hon sticker in huvudet här och var, hälsar. Hon försäkrar för dem hon möter att nedläggningen inte beror på att utvärderarna skulle ha gjort ett dåligt jobb.

Sedan fortsätter ministern till Karlstads universitet och blir intervjuad av Värmlands Folkblad: »Vi var tvungna att sätta stopp för det där.«

Gunilla Carlsson har varit på besök tidigare, i november 2006. Då är det formell invigning av myndigheten som drog i gång 1 januari, under socialdemokratisk regering. Även den moderata ministern har stora förväntningar på det nya institutet. Sadev är ett exempel på att Sverige sätter ribban högre och kan gå i spetsen för att utveckla kvaliteten i biståndet, säger hon i sitt invigningstal.

Tanken är att Sadev ska knyta till sig högt kvalificerad personal, med både relevant doktorsgrad och erfarenhet av bistånd och utvärdering. De kvalifikationerna har Fredrik Rakar, som är med från start. Han deltar sedan i flera rekryteringsomgångar och ser »hundratals fantastiska cv:n«. Utvärderarjobbet är eftertraktat.

Själv bryter Fredrik Rakar upp från Malmö och flyttar till Karlstad för jobbets skull. Han är nöjd: förtur i bostadskön och nära till skolan för dottern.

Han är också tacksam över att han har med sig en viss förvaltningsvana efter ett tidigare jobb på Integrationsverket. Sadev får nämligen inte mycket till »startkit« från UD. Medarbetarna får själva tänka ut allt från visioner och verksamhetsplaner till visitkort.

Den första tiden präglas av nybyggaranda och starkt engagemang. »Vi skulle skippa kringsnacket och titta på de faktiska resultaten av biståndet. Här skulle det byggas femtio skolor – blev det femtio skolor, och vilken effekt har de haft på landets utbildningsnivå?«, säger Fredrik Rakar.

De väljer färgerna rött och blått i myndighetens logotyp, som symboler för effekter och effektivitet.

Det finns förstås en del spänningar i förhållande till dem som ska granskas, som Sida. Men de är inte värre än att utredare från Sadev, Sida, Riksrevisionen, UD och Riksdagens revisorer kan ha nätverksträffar och »nörda« om utvärdering.

Alla utvärderare får kickstarta med ett projekt, och man kommer överens om en modell för intern granskning av resultaten, ett »peer review«-system.

Här finns nu alltså en av politikerna efterlängtad instans och kompetenta medarbetare med en stark drivkraft för uppgiften. Vad kan gå fel?

Mycket, ska det visa sig. I februari 2012 beskriver en medarbetare Sadev som en myndighet i fritt fall. Andra talar om en sjuk miljö, att »inget är normalt på Sadev« och att anställda varit i så dåligt skick att de behövt söka hjälp från psykvården. I maj levererar Statskontoret en granskningsrapport med långtgående kritik mot styrningen av verksamheten och dess resultat. Utvärderingarna har enligt Statskontoret för låg kvalitet och fel inriktning – de handlar snarare om processer i det svenska biståndsmaskineriet än om effekter av biståndet.

Bara en månad senare har UD sin uppfattning klar: lägg ned Sadev.

Så vad har hänt med de politiska och professionella förhoppningarna?

Statskontorets bild är för det första att det var ett misstag att lägga Sadev i Karlstad, vilket skedde av regionalpolitiska skäl. Bland tidigare Sadev-anställda finns det de som instämmer. Det är svårt nog även i större städer att hitta personer med dubbel expertis inom utvärdering och bistånd, menar de.

Men många hävdar att Karlstad inte har varit en del av problemet. Medarbetare som bott på annat håll har pendlat och distansarbetat. Många jobbresor går ju inte heller till Stockholm, utan till biståndsländerna.

Statskontorets bedömning av kvaliteten i verksamheten bygger bland annat på konsulten Kim Forss granskning av fem utvärderingar. Sadev-medarbetaren Agne Sandberg ifrågasätter konsultens granskning på flera punkter, men samtidigt håller han och andra med om att det funnits problem med kvalitet och produktivitet. De är också överens om att ansvaret för det i hög grad faller på ledningen.

Det har varit problematiskt med generaldirektörerna hela vägen, säger somliga. Sadevs första chef lämnar redan efter ett och ett halvt år, precis då alla rutiner etablerats och policies skrivits. In kommer Lennart Wohlgemuth, nestor inom svensk biståndspolitik, och skriver om alltihop.

Omdömena om Lennart Wohlgemuths ledarskap är blandade. Men han är nära pensionsåldern och alla vet att han är en övergångslösning. Förväntningarna är därför stora när UD utannonserar generaldirektörstjänsten på nytt våren 2008. Det anlitade rekryteringsföretaget vaskar fram Gunilla Törnqvist bland kandidaterna, en agronom med bakgrund från Riksrevisionen och UD.

Många på Sadev uppfattar henne som en fullträff – det är till exempel bra att hon inte kommer från Sida. Äntligen ska det bli mer styrsel och arbetsro.

Gunilla Törnqvist ger också ett gott intryck när hon landar på kontoret i september 2008. Glad, social och charmig med sin sjungande finlandssvenska. Hon är påfallande ödmjuk och erkänner utan omsvep att hon inte kan utvärdering, men att hon litar på medarbetarnas kompetens.

Men det blir en kort smekmånad.Utvärderaren Pia Karlsson börjar redan i november undra hur det står till. Det finns ingen linje, ingen långsiktig planering. »Vi försökte säga att vi är en mycket liten myndighet och arbetsområdet är kolossalt. Man måste prioritera och sätta upp en plan.«

Hennes kollega Mats Alentun reagerar också starkt på det han ser som slumpmässig planering, ibland utifrån en idé Gunilla Törnqvist fått på en konferens. Ett år får utvärderarna under ett möte rösta om urvalet av projekt till verksamhetsplanen. »Vi kallade det schlagerfestivalen.«

Medarbetare beskriver hur generaldirektörens första ödmjukhet snabbt rinner av och ersätts av en självtillräcklig attityd. De besked hon lämnar uppfattas ofta som svårsmälta och nyckfulla. Folk beordras att jobba med områden de inte känner till, och projekt som pågått i flera månader kan plötsligt läggas ned. Dessutom flyttas personal runt så mycket mellan olika projektgrupper att det kan gå ett halvår innan de på allvar kommer i gång med ett produktivt arbete.

»Först undrade vi om vi var dumma i huvudet som inte förstod poängen«, säger Fredrik Rakar.

Carina Brandow är fullav förväntningar när hon kommer till Sadev i juni 2011 efter flera års biståndsarbete i Thailand. Och hon blir glad när hon genast sätts in på en utvärdering om Guatemala.

Men medan sommaren går och arbetsplatsen semestertöms går det upp för henne att arbetet ska skötas på spanska, ett språk hon inte behärskar. Den nytta hon kan göra är i stort sett att kopiera papper. Först i augusti–september kommer ledningen till insikt om att det inte fungerar. »Så de första månaderna var ju bortkastade.«

Den erfarna utvärderaren Pia Karlsson säger upp sig med omedelbar verkan när en rapport publiceras med hennes och två medförfattares namn, trots att alla tre sagt ifrån att de inte kan stå för den. Gunilla Törnqvist har klippt och klistrat den till oigenkännlighet.

Under sin tid på institutet har Pia Karlsson varit lite av en mamma för några yngre kolleger. Det händer att de kommer in till henne och gråter när de känner sig illa behandlade.

Utvärderaren Bo Sjö, docent i nationalekonomi, kommer på kollisionskurs med ledningen när han argumenterar för att Sadev ska delta i OECDs gemensamma utvärdering av budgetstödet till Zambia. Beskedet är att den svenska myndigheten ska göra sin egen utvärdering. Bo Sjös kollega säger upp sig omgående, men själv åker han till Zambia – och hamnar på samma hotell som OECDs grupp. OECD och Sadev intervjuar sedan delvis samma personer, och intervjupersonerna blir rätt irriterade, enligt Bo Sjö.

Även Mats Alentun befinner sig i Zambia när han nås av så »otroligt pinsamma mejl« att han tar sig för pannan. Sida har uppmärksammat en rapport han skrivit tillsammans med Fredrik Rakar. Sida skickar ut en inbjudan till ett heldagsseminarium om rapporten, som är godkänd av Sadevs utvärderingschef. Gunilla Törnqvist har emellertid inte varit inkopplad, och när hon får höra om seminariet ingriper hon och förmår Sida att ställa in det.

Det är för övrigt med nöd och näppe som Mats Alentun och de övriga projektdeltagarna i utvärderingen av samarbetsstrategin med Zambia fått göra resan. Ledningen tyckte att det var onödigt. »Men det är ju självklart att besöka det land som ska utvärderas!«, säger Mats Alentun. En vecka före deadline för rapportutkastet får han beskedet att Zambia-rapporten ska skrivas på svenska. Han och kollegerna har skrivit på engelska, som är samarbetsspråket i landet.

Mats Alentun bestämmer sig, med viss sorg, för att lämna Sadev. »Det var ett bra gäng och ett fantastiskt uppdrag, men jag var så här nära ett stort skrik«, säger han och måttar med händerna.

Under åren i Karlstad träffas han och kollegerna ofta på »gubbpuben« på Stadshotellet och pratar av sig om kvällarna. Men det stannar inte vid interna klagomål och samtal i korridoren. Under årens lopp är det flera medarbetare som åker till UD och berättar om problemen. »De lyssnade, men gjorde inget«, är Mats Alentuns bild.

Gunilla Törnqvist lämnar Sadev sommaren 2012. Hon vill i dag inte kommentera vare sig medarbetarnas berättelser eller den kritik som riktats mot verksamheten utifrån. »Jag är inte längre generaldirektör på Sadev«, säger hon till Publikt.

Under Gunilla Törnqvists knappt fyra år som generaldirektör har 34 medarbetare lämnat verksamheten i Karlstad. Det innebär att i princip hela arbetsstyrkan bytts ut två gånger. Den extrema personalomsättningen beror dock inte enbart på konflikterna, utan också på att Gunilla Törnqvist väljer att ta in allt fler utvärderare på tidsbegränsade anställningar.

Agne Sandberg är en av dem som kommer in på tillfälligt kontrakt i januari 2010. När projektanställningen tar slut två år senare erbjuds han fast anställning. Han tvekar, men tackar ja. Agne Sandberg är ST-medlem, och när ST-avdelningens tidigare ordförande hoppar av på vårkanten tar han över posten.

Men det fackliga partsarbetet har också krackelerat. På inrådan av en ST-ombudsman slutar man våren 2012 med samverkan och går över till for-mella förhandlingar enligt medbestämmandelagen. Saco-S gör detsamma. Men relationerna förbättras inte. I stället blir det förbittrade strider om vad som faktiskt sagts under förhandlingarna och återkommande protokollsansteckningar från fackens sida.

I början av februari 2012 börjar Agne Sandberg föra en jobbdagbok. Krisen har fördjupats. Två stora regeringsuppdrag som engagerat de flesta anställda har just levererats, många har jobbat helger och nätter och är i uppror för att de tycker att ledningen skött projekten illa. En medarbetare hyperventilerar och sjukskriver sig, några veckor senare får en annan anställd ett sammanbrott och får hjälp till psykakuten.

Samtidigt pågår Statskontorets granskning av Sadev, vilket skapar oro.

Den 21 mars presenterar företaget ICQ resultatet av en arbetsmiljöenkät. Betyget är det lägsta möjliga när det gäller förtroendet för generaldirektören, psykosocial arbetsmiljö, trivsel, stress, tydlighet i rollerna, delaktighet och möjligheter att få tillräckligt med tid för arbetsuppgifterna.

Knappt en vecka senare, 27 mars, kommer en delegation från UD på besök. Karin Johansson, chef på departementets enhet U-Styr, presenterar ambassadör Hans Lundborg och förklarar att han ska lånas ut till Sadev på deltid som stöd till generaldirektören. Efter lunchen träffar de utsända från UD personalgruppen utan ledningens närvaro. Samtalet blir mycket öppenhjärtigt, de tre besökarna blir tagna av intensiteten och samstämmigheten i kritiken mot ledningen, noterar Agne Sandberg.

Nu kommer händelserna slag i slag. 15 maj lämnar Statskontoret sin granskning, med slutsatsen att »Sadev inte har getts tillräckliga förutsättningar att utföra det svåra uppdrag som myndigheten har«. Förutom invändningen mot placeringen i Karlstad och kritiken mot verksamhetens resultat redovisar Statskontoret de ledningsproblem man sett.

Statskontoret förordar en »omstart«, utan att definiera vad den skulle innebära. Men det gör i stället UD. UD har en egen arbetsgrupp som 19 juni föreslår att Sadev läggs ned vid kommande årsskifte, och att departementet utreder hur utvärderingen ska hanteras i framtiden. Förslaget snabbehandlas, redan 28 juni har UD en hearing.

Från ST deltar ombudsmannen Karin Morild och argumenterar för att det är fel, både personalpolitiskt och ur verksamhetssynpunkt, att lägga ned en verksamhet innan man vet vad som ska komma i stället. Andra remissinstanser påpekar att ledningsproblem normalt inte löses genom nedläggning.

Men regeringen tycks redan ha bestämt sig. I budgetpropositionen 20 september kommer det formella förslaget om att lägga ned myndigheten.

Fortsättningen kunde ha blivit det sista kapitlet om Sadev. Gunilla Törnqvist lämnar sin generaldirektörspost och återvänder till Regeringskansliet, medan den tillförordnade generaldirektören Lena Fagerlund inleder uppsägningsförhandlingar med facken. Agne Sandberg läser på om hur man lägger ned en ST-avdelning.

Men biståndsminister Gunilla Carlsson har missbedömt det politiska läget: samtliga oppositionspartier vill att Sadev ska finnas kvar i väntan på regeringens förslag till ny organisation av biståndsutvärderingen. Efter förhandlingar i riksdagens utrikesutskott är det också det beslutet som riksdagen fattar 6 december. Utskottet utesluter inte heller att en ny utvärderingsfunktion kan placeras i Karlstad.

Gunilla Carlsson återkommer till utskottet 13 december och berättar att regeringen har flera idéer om en ny utvärderingsfunktion. Huvudförslaget är, uppfattar Vänsterpartiets ledamot Hans Linde, att en expertkommitté tillsätts som får upphandla utvärderingar. Ministern lovar att återkomma tisdag 18 december med mer detaljer. Om utskottet då kan acceptera en expertkommitté som ersättning för Sadev kan en sådan snabbt vara på plats, säger Gunilla Carlsson.

Men Hans Linde tycker inte att utskottet har gett klartecken för nedläggning.

Den 14 december får dock Sadevs luttrade medarbetare beskedet att nedläggningen fullföljs som planerat vid årsskiftet.

I Karlstad tänker Agne Sandberg att det är bra att biståndsministern fått en tillrättavisning av riksdagen – men samtidigt har riksdagens ingripande bara förlängt ovissheten.

Han och hans kolleger undrar fortfarande varför UD och ministern lät missförhållandena fortgå så länge, trots att de upprepade gånger slog larm om ledningsproblemen.

De ställer sig också frågan vad regeringen egentligen ville med Sadev. Resurserna var för små för att utvärdera effekter över tid av den komplexa materia som internationellt bistånd utgör, säger vissa. Och ville man ha en oberoende instans? Under senare tid har projekten till stor del varit uppdrag från UD.

Utvärderaren Carina Brandow påpekar att UD även hade ett ansvar för sin generaldirektör. »Jag känner inget agg mot Gunilla Törnqvist, men däremot mot UD! Hon mådde ju inte heller bra i detta. Men vem tar hand om chefen?«

Sadevs medarbetare har läst platsannonser sedan sommaren, och några har redan slutat. På en whiteboardtavla i korridoren finns en hälsning från en kollega som lämnat:

»Hej då och tack för mig! Maria.

PS Någon får gärna adoptera Roberts blomma inne hos mig, plus de andra två. :)«