Underlag saknas för olycklig sammanslagning
Sammanslagningar av myndigheter bör vara ordentligt övervägda, skriver Bengt Jacobsson, professor i företagsekonomi, och Göran Sundström, professor i statsvetenskap. De är kritiska mot att regeringen utan någon föregående utredning planerar att inordna Statskontoret i Ekonomistyrningsverket, bland annat på grund av att myndigheterna har skilda uppdrag.
I Sverige finns det en lång och god tradition av att utreda frågor ordentligt och tämligen förutsättningslöst, ofta inom ramen för det statliga kommittéväsendet med ett tillhörande remissväsende. Denna grundlagsreglerade ordning har i många fall skapat ett allsidigt och genomarbetat underlag som regeringen har kunnat utgå från vid sitt beslutsfattande.
Under senare decennier har denna ordning många gånger kommit att överges. I stället för utredningar med bredd och djup har vi fått snäva och ytliga utredningar som har styrts mot i förväg önskade slutsatser. Politiker har kommit att lita mer på lobbyister och andra policyprofessionella än på den kunskap och erfarenhet som finns samlad hos våra myndigheter och inom forskningen.
Aldrig har detta varit så tydligt som i dag. Den nuvarande regeringen tillämpar en bakvänd ordning där den närmast har gjort det till en regel att först fatta ett beslut, och att först därefter låta utreda beslutet. Utredandet handlar då inte om att avgöra ifall ett beslut ska genomföras utan om hur beslutet ska genomföras.
Ett tydligt exempel på detta finns i den budgetproposition som presenterades den 20 september. Regeringen meddelade där att den vill minska myndigheternas antal, bland annat genom att pröva att slå samman tio utpekade myndigheter till fem. Statskontoret ska exempelvis inordnas i Ekonomistyrningsverket, ESV.
Motivet för dessa sammanslagningar uppges i propositionen vara effektivitet. Till TT säger finansministern att sammanslagningen av Statskontoret och ESV ”skulle spara en hel del på administrationen”. Beslutet framställs som en rent teknisk-administrativ fråga, där det enda som är viktigt är om det går att spara pengar.
Men billigt och effektivt är inte samma sak. Att sammanslagningar kan få negativa konsekvenser för den samlade förvaltningens verksamhet tycks inte föresväva regeringen.
Myndigheter bör utformas så att de på ett så bra sätt som möjligt kan förverkliga den politik som de folkvalda vill ha genomförd. Ibland kan det vara bra att kunna samordna olika verksamheter inom en organisation, ibland är det bra att särskilja verksamheterna. Det konstaterade redan Förvaltningskommittén 2007. Bland utredare och förvaltningsforskare finns det en samsyn om betydelsen av att tänka brett och varierat kring styr- och organisationsfrågor. Ledordet har länge varit verksamhetsanpassning.
Det finns åtminstone två skäl till att det är oklokt att inordna Statskontoret i ESV. Det första är behovet av att hålla isär granskning från normering. ESVs uppgift är att utveckla den ekonomiska styrningen, och att föreskriva hur myndigheter ska utforma sin styrning. Statskontorets uppgift är bredare – främst att utvärdera statens, inklusive ESVs, verksamheter ur olika perspektiv och att föreslå förändringar.
Det andra skälet handlar om behovet av värdepluralism. Statskontoret har ett brett uppdrag, nämligen att främja en kostnadseffektiv och demokratisk statsförvaltning. ESVs uppdrag är betydligt snävare, nämligen att främja den ekonomiska och finansiella styrningen. Det är en händelse som ser ut som en tanke att breda frågor om vad som är ändamålsenlig och demokratisk verksamhet föreslås inordnas – och sannolikt även underordnas – frågor om ekonomiadministration.
Att inordna Statskontoret i ESV är att göra bocken till trädgårdsmästare.
Regeringen ser här uppenbart inte något värde i pluralism. Det tycks inte heller ESVs generaldirektör Clas Olsson göra. På frågan om det inte kan vara bra med myndigheter med olika perspektiv säger han i en intervju för Altinget att han tycker att den typen av mångfald i staten inte behövs. Det är ett häpnadsväckande påstående.
Sammanslagningar av myndigheter kan självfallet vara väl motiverade, men sådana beslut bör vara ordentligt övervägda. Till syvende och sist handlar det om att statsförvaltningen ges förutsättningar att sköta sina uppgifter på ett så bra sätt som möjligt.
Att de offentliga utredningarna har blivit hårt styrda, smalt sammansatta och fått korta tidsfrister gör att reformer och beslut kommer att vila på ett svagt och ensidigt beslutsunderlag. Befintliga kunskaper om det problem som ska hanteras tas inte tillvara.
I exemplet ovan finns det kunskap, såväl inom forskningen som inom den egna förvaltningen, som regeringen skulle ha kunnat använda sig av. Regeringen har dessutom nyligen städslat en ensamutredare för att undersöka frågan om sammanslagning av myndigheter, men inte velat invänta utredningens förslag – utan tvärtom föregripit dessa och därmed kringskurit utredningens handlingsutrymme.
Det är för oss inte uppenbart att regeringen vet vad den gör, och vi har lite svårt att bestämma oss för vad som är värst: att regeringen inte begriper innebörden i förändringen eller att den begriper men ändå framhärdar.
Samhället står i dag inom många områden inför stora utmaningar. Såväl breda som djupa kunskaper är av nöden för att öka möjligheterna att på ett ändamålsenligt och hållbart sätt ta itu med dessa. Regeringens ovilja både att ta till sig av befintlig kunskap och att ta fram ny relevant kunskap är illavarslande. Vi behöver mindre av tunnelseende och mer av mångfald. Enfalden borde varken få råda inom förvaltningspolitiken eller inom andra områden.
Bengt Jacobsson
Professor i företagsekonomi vid Södertörns högskola
Göran Sundström
Professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
