Myndigheter måste följa lagen bättre
Det finns ett glapp mellan lagen och efterlevnaden när det gäller offentlighetsprincipen. Men det går att minska det glappet, skriver Gissur Erlingsson.
Sverige brukar brösta upp sig vad gäller den egna öppenheten. När svensk tryck- och yttrandefrihet i fjol firade 250 år med fest i Bryssel, framhölls i högtidstal att ”transparens … är utmärkande för Sverige”.
Vad gäller lagstiftningen stämmer detta till viss del. Vi klarar oss fint i exempelvis Transparency Internationals rankningar, om än sämre i Centre for Law and Democracys öppenhetsindex.
Men att på papperet ha en hyfsat ambitiös lagstiftning är en sak, att efterleva den är en annan. Har Sverige täckning för den höga svansföringen?
Dagens Nyheters chefredaktör Peter Wolodarski berörde frågan när han beskrev hur utrikesdepartementet försvårade tidningens granskning av Sveriges kampanj för en plats i FNs säkerhetsråd.
Han konstaterade att tryckfrihetsförordningens bestämmelse om skyndsamhet ”framstod som ett skämt”, och ställde den viktiga frågan: om inte regeringen efterlever offentlighetsprincipen, ska vi verkligen förvänta oss att andra myndigheter gör det?
Eftersom omkring två tredjedelar av svensk offentlig verksamhet ombesörjs av kommunerna, är det angeläget att fråga sig hur väl kommuner lever upp till offentlighetsprincipen.
I en färsk studie var vår ambition att i första hand studera hur väl kommunala bolag efterlever offentlighetsprincipen – dels för att kommunala bolag blir allt fler och har allt större betydelse för kommunernas ekonomier, dels för att tidigare studier visat att kommunala bolag är svaga på detta.
Tidigare undersökningar har dock bara undantagsvis jämfört kommunala bolag med kommunal förvaltning. Därför genomförde vi ett fältexperiment där vi begärde ut allmänna handlingar från sammanlagt 462 förvaltningar och kommunala bolag.
Efter fyra dagar hade bara hälften av de kommunala bolagen och förvaltningarna svarat. Vid undersökningstidens slut (efter en påminnelse) hade 10 procent av förvaltningarna inte responderat på förfrågan. Motsvarande siffra för bolagen närmade sig 20 procent.
Resultatet är i linje med vad tidigare studier funnit, och är inte unika för kommuner. 2010 granskade Dagens Nyheter 322 svenska myndigheter – endast hälften fick godkänt.
Det är nedslående att ”stresstest” om och om igen finner glapp mellan den starka svenska lagstiftningen och den faktiska efterlevnaden. Offentlighetsprincipen är en förutsättning för att granskning av makten ska vara möjlig.
Granskning av makten är i sin tur avgörande för ansvarsutkrävande. Brister ansvarsutkrävandet så brister också vår demokrati.
Vad göra? Det finns aktörer som kräver en ännu mer ambitiös lagstiftning. I ett första steg tror jag att det är klokare att försöka få tjänstemän att bättre följa den existerande.
För att formulera åtgärder krävs att vi har en idé om vad den svaga efterlevnaden beror på. Statsvetarprofessorn Lennart Lundquist sade att dålig implementering kan bero på någon av, eller en kombination av, tre saker:
1) Man kan inte följa lagen/instruktionen (antingen för att man har dåliga resurser och/eller för att regelverket är för ambitiöst).
2) Man förstår inte (eller är inte upplyst om) innehållet i lagen/instruktionen.
3) Man vill inte följa lagen/instruktionen, exempelvis för att försvåra granskning i syfte att dölja oegentligheter.
Med den utgångspunkten finns det några möjliga lösningar. »Resursbrist« kan delvis åtgärdas med bättre rutiner – exempelvis för hur man tar del av kollegers post vid frånvaro – och högre prioritet för skyndsamhetskravet. ”Kunskapsbrist” kan
åtgärdas med återkommande, bra utbildningar om offentlighetsprincipen för såväl nyanställda som andra medarbetare. Att förhindra ”strategisk obstruktion” är besvärligare – kanske kan medier bidra genom att sätta strålkastarljuset på syndarna.
Klart är i vart fall att det går att minska glappet mellan ”lagstiftning” och ”efterlevnad”. Men då krävs att myndighetsledningar och chefer i offentlig förvaltning tar upp frågan till diskussion på allvar.
Gissur Erlingsson
biträdande professor i statsvetenskap vid Linköpings universitet
Detta är ett debattinlägg. Det är skribenten som svarar för innehållet och de åsikter som förs fram i texten.
