Konsulter kostar myndigheterna stora pengar

”Det här är ett väldigt smidigt och snabbt sätt att få in folk. Vi har även en möjlighet att ha en dialog om ett snabbt avslut när det inte fungerar som det ska.”

Det säger Anna-Karin Andersson, chef för Skatteverkets kontor i Eskilstuna, om att kontoret nyligen börjat testa att använda inhyrd personal i handläggningen av enklare ärenden. En ny riktlinje inom myndigheten har öppnat för möjligheten att använda konsulter i ordinarie handläggning, och Anna-Karin Andersson ville prova direkt, trots att det inte fanns ett akut behov.

Tanken med den nya riktlinjen är annars att bemanningsanställda ska avlasta de anställda vid arbetstoppar, berättar Camilla Hallberg, enhetschef på Skatteverkets HR-avdelning.

– Tidigare har vi ofta hanterat toppar med visstidsanställda, men att anlita bemanningsföretag är flexiblare och snabbare. Vi vill använda bemanning klokt och välavvägt, säger hon.

Att ta in bemanningsanställda vid hög arbetsbelastning kan förbättra den egna personalens arbetsmiljö, anser Camilla Hallberg.

Anders Tell, avdelningsordförande för ST inom Skatteverket, säger att han kan förstå argumentet.

– På kortare sikt kan bemanning vara bra för arbetsmiljön. Men vi tycker att det ska lösas på annat sätt.

Fackets inställning är att myndigheten bör visstidsanställa vid arbetstoppar.

– Statstjänstemannarollen innebär ett särskilt ansvar som inte på samma sätt kan utkrävas av konsulter, säger Anders Tell.

Han menar att arbetsgivaren har möjlighet att planera bort en del flaskhalsar, och att det behövs förstärkningar på HR-sidan för att kunna höja tempot i vanliga rekryteringar. Han ser också ett behov av mer fastanställd personal.

– Det finns ingen luft i organisationen. Vi vill att det ska vara så pass många anställda att det finns en marginal.

Som Publikt tidigare har rapporterat har även Arbetsförmedlingen börjat använda bemanningsanställda för handläggande arbetsuppgifter, och det i relativt stor skala. Myndigheten beslutade i vintras att ta in 100 konsulter från bemanningsföretag inom området personligt distansmöte.

I likhet med de fackliga kollegorna på Skatteverket är ST-avdelningen inom Arbetsförmedlingen kritisk till bemanningslösningen, och frågan gick ända till central förhandling utan att parterna kom överens.

Att det finns konsulter i verksamheten är i och för sig inget nytt, konstaterar Åsa Johansson, ordförande för ST inom Arbetsförmedlingen. Men tidigare har det handlat om andra slags uppdrag.

– Under förre generaldirektören Mikael Sjöbergs tid gjorde konsulter ett omfattande arbete med ledningsgrupper, och var väldigt tongivande. Och vi har haft konsulter på höga chefsposter tillfälligt. Det som är nytt är att vi har bemanningspersonal i den operativa verksamheten och i myndighetsutövning, säger Åsa Johansson.

ST inom Arbetsförmedlingen har framhållit att bemanningsanställda inte kan ställas inför personalansvarsnämnder och få disciplinpåföljder om de begår fel i tjänsten. Endast allvarliga fel kan beivras, genom åtalsanmälan och en påföljande rättsprocess.

På Skatteverket bedömer enhetschefen Camilla Hallberg att problemet lösts genom ett särskilt avtal som de bemanningsanställda får skriva under. Där intygar konsulten att hen förstått förvaltningslagen och relevanta bestämmelser i andra lagar, att uppdraget inte får överlåtas och att det inte är tillåtet att ha andra parallella uppdrag under tiden på myndigheten.

Camilla Hallberg säger att hon inte kan avgöra om det är ett problem att bemanningsanställda inte kan ställas till ansvar i myndighetens personalansvarsnämnd.

– Vi är precis i startgroparna. Men vi har gjort bedömningen att det ska kunna fungera.

Eftersom konsulterna har en annan, extern arbetsgivare är de inte medlemmar i ST eller något annat lokalt fack på myndigheten. De lokala facken har ingen självklar insyn i deras löner och andra villkor. Anders Tell på Skatteverket säger att han inte har kännedom om villkoren, och Åsa Johansson på Arbetsförmedlingen har bara nåtts av viss information från enskilda konsulter.

– Men vi ser att de inhyrda ligger betydligt lägre i lön än anställd personal, och de har inte lika bra förmåner som vi i staten har. Det blir en form av lönedumpning, och det kan skapa spänningar på arbetsplatsen, säger hon.

Spänningar i relationerna är också något som Arbetsförmedlingen uppmärksammar i en intern uppföljning av bemanningslösningen. Enligt den finns en ”vi och dem”-känsla mellan anställda och konsulter, både inom området personligt distansmöte och i övriga verksamheter. Stämpeln konsult måste bort, slår dokumentet fast, och de inhyrda ska i stället ses som ”förutsättningsskapare för vår förmåga att möta kundbehoven”.

Arbetsförmedlingens HR-chef Lena Hadad säger till Publikt att myndigheten behöver fortsätta att arbeta med kulturfrågor kopplade till inhyrning av personal.

– Att anlita bemanningsföretag är relativt nytt för oss på Arbetsförmedlingen. Vi kommer att fortsätta utveckla bättre rutiner och arbetssätt, exempelvis med deltagande i arbetsplatsträffar och andra sammankomster, för att få en gemensam kultur.

Myndigheten har inte kunskap om bemanningsanställdas löner och villkor, eftersom leverantörerna inte lämnar ut de uppgifterna. I avtalen regleras bara det timpris Arbetsförmedlingen betalar.

– Bemanningsföretaget kan betala sina anställda både högre eller lägre lön än det avtalade timpriset, och det är deras angelägenhet. Vid alla upphandlingar gör vi en bedömning av det man kallar misstänkt låga anbud, men avtalen om bemanning har marknadsmässiga priser, säger Lena Hadad.

Bemanningsbranschen är bara en av många grenar på det konsultträd som statliga myndigheter plockar frukter från. Det är också vanligt att anlita konsulter med kompetens inom organisation och management. Bara de senaste två åren har närmare hundra myndigheter köpt managementtjänster via Kammarkollegiets ramavtal. Och it-konsultbranschen växer kraftigt.

Men det finns inga samlade uppgifter om de tjänster som enskilda myndigheter köper, eller ens hur stor statens totala nota för konsulter är.

Det blev Riksrevisionen varse när man 2018 försökte göra en kartläggning av just detta. Efter en diger enkät till närmare 200 statliga verksamheter och omfattande intervjuer var Riksrevisionens slutsats att transparensen borde förbättras: ”Redovisningen är inte tillfredsställande när det gäller hur stora kostnader myndigheterna lägger ned på konsulter, vad konsulterna gör, vad de levererar och hur deras närvaro i myndigheter påverkar myndigheters agerande”.

Flera olika faktorer bidrar till att det är svårt att få en bild av läget, konstaterar Riksrevisionens Philippe Jolly, som var projektledare för granskningen.

– Det är ju en ganska stor skillnad mellan att anlita ett globalt konsultföretag för ett längre uppdrag och att ta in ett litet it-företag för att installera en ny skrivare. Men redovisningen är trubbig och grov, och myndigheterna använder också lite olika metoder. Syftet är ju inte heller att följa upp på detaljnivå, utan att göra statsredovisning, säger han.

Philippe Jolly anser att bristen på tydlig redovisning är problematisk.

– Det är ju viktigt rent allmänt att ha koll. Och jag personligen kan tycka att bristen på transparens kan leda till demokratiproblem.

Riksrevisionen rekommenderade bland annat att regeringen skulle utreda om det går att ställa krav på bättre redovisning från myndigheterna. Regeringen svarade i en skrivelse till riksdagen att ett arbete pågår för att förbättra statistik och redovisning generellt. En mer detaljerad redovisning av konsultköpen skulle kunna vara användbar, skrev regeringen, men framhöll också att det krävdes en avvägning gentemot myndigheternas redovisningsbörda.

Publikt frågade strax innan regeringsskiftet den dåvarande civilministern Ida Karkiainen om det fanns planer på att skärpa kraven på redovisning, och fick i ett mejlsvar då beskedet att det inte pågick något arbete i Regeringskansliet vad gäller redovisningen av myndigheternas konsultköp.

Det är stora pengar det handlar om. Enligt myndigheternas svar till Riksrevisionen betalade de närmare 16 miljarder kronor per år för konsulter under perioden 2014–2016. Sannolikt är kostnaden avsevärt högre i dag. Enligt myndigheternas redovisning till Ekonomistyrningsverket ökade utgifterna för de poster där konsulter ingår med 27 procent bara under åren 2017–2021.

Ytterligare en svårighet för den som vill få inblick i statsförvaltningens användning av konsulter är att forskningen på området är mycket begränsad. En orsak kan vara att det varit svårt att få pengar till sådan forskning, tror Johan Alvehus, professor på institutionen för service, management och tjänstevetenskap vid Lunds universitet.

– Själv har jag inte fått forskningsanslag för detta, och jag vet inte varför. Det är en tombola, säger han.

Johan Alvehus har dock forskat om ledarskap och styrning, it-konsultföretag och byråer för juridisk rådgivning. En iakttagelse han gjort är att myndigheterna upplever ett ökat behov av förändring – och av konsultstöd i förändringsarbetet. Den typen av konsultinsatser är förenad med stora risker, anser han.

– Man tror att konsulterna förstår den specifika verksamheten, men i själva verket arbetar de med ett generellt koncept. Jag har själv intervjuat konsulter som berättat att de bara byter ut kundens namn på Powerpoint-presentationen.

När lokal kunskap och förankring brister kan förändringarna slå fel, säger han. Och om de goda resultaten uteblir kan det motivera ytterligare omdaningar av organisation och processer, där nya konsulter kallas in.

– Den överväldigande majoriteten av större förändringsprojekt skulle kunna läggas ned direkt, de leder inte till förbättring. Och extern hjälp behövs i väldigt få fall. Det som fungerar är förändringar underifrån i små steg. De anställda känner sin verksamhet, säger Johan Alvehus.

Polisen är den myndighet som gjort flest avrop från Kammarkollegiets ramavtal för managementtjänster under de senaste åren. Ett av dem gällde utvecklingen av en struktur för samverkan mellan brottsbekämpande myndigheter i Sverige och andra EU-länder. Jacek Paszkowski, som var projektledare, anser att det projektet inte hamnade i någon av de fällor som Johan Alvehus varnar för.

– Vi var på det klara med vad vi ville åstadkomma, och de två konsulterna fungerade som ett bollplank. Jag såg också att de hade god förståelse för den statliga logiken, utifrån uppdrag de haft tidigare, säger han.

Att försöka hitta kompetensen internt eller ta in tidsbegränsat anställda var inte det bästa alternativet vid tidpunkten, menar Jacek Paszkowski.

– Då hade vi tappat tid och kraft. Det var inte givet vem som skulle kunna hjälpa till internt, och att anställa är tidskrävande. Vi hade en tidsplan som vi var tvungna att hålla.

Konsultinsatsen finansierades med medel från en EU-fond. Det internationella samarbetet är en av drivkrafterna bakom den ökande användningen av konsulter i staten, säger Staffan Furusten, professor i företagsekonomi vid Stockholms universitet.

En annan drivkraft som Staffan Furusten pekar ut är den tilltagande digitaliseringen. En tredje är den förändrade styrningen av myndigheterna mot mätbara mål och mer företagslika former – ofta sammanfattad med begreppet new public management – som har medfört behov av en annan organisations- och ledningskunskap. Många arbetsgivare har valt att anlita konsulter med specialistkompetens på området.

– Nu är det exempelvis naturligt att myndigheterna ska ha särskilda kvalitetssäkringssystem. Man månade naturligtvis om kvaliteten tidigare också, men nu ska man mäta på samma sätt som andra och helst ha certifikat, säger Staffan Furusten.

Han har tidigare följt ökningen av mängden managementkonsulter inom staten. De senare årens utveckling har han inte granskat, men hans bild är att tillväxttrenden är fortsatt stark.

Det bekräftas av Lars Kullberg, ansvarig för området Offentlig sektor på konsultföretaget Capgemini:

– Det har exploderat på alla håll. Vi hjälpte Skatteverket redan för tio år sedan, nu vill alla göra samma resa. Det finns behov inom management, förändringsprogram och digitalisering. Och även om branschtillväxten inom management inte är lika stark som inom it har även den ökat, säger han.

Att it-konsultmarknaden ”exploderat” framgår av uppgifter som myndigheterna skickar till Ekonomistyrningsverket. Men även här redovisas it-konsultkostnaderna tillsammans med andra kostnader, under rubriken ”externa it-tjänster”. Siffrorna kan därför bara ses som en indikator på ökningstakten: från 4,6 miljarder kronor 2007 till 12,2 miljarder kronor 2021. På exempelvis Försäkringskassan utgör de rena konsultarvodena omkring 60 procent av den summa myndigheten redovisar som externa it-tjänster.

Många myndigheter uttrycker en oro för ett starkt konsultberoende på it-området. På Havs- och vattenmyndigheten berättar personalchefen Ulrika Campbell att man arbetar med konsultväxling inom it – att ersätta konsulter med egen personal.

– Det är framför allt när utvecklingsprojekt har gått över till förvaltning. Vi behöver kunna hantera basverksamhet själva, inte vara beroende av konsulter som är kostsamma och kan höja sina priser. Det är inte heller säkert att de blir kvar så länge, och de kan försvinna med kort varsel, säger hon.

Men, påpekar Ulrika Campbell, vissa av Havs- och vattenmyndighetens anslag medger inte anställningar, och då är det nödvändigt att anlita konsulter.

Enligt redovisningen till Ekonomistyrningsverket har Skatteverket högst kostnader av alla myndigheter för köp av externa it-tjänster. Camilla Hallberg på HR-avdelningen framhåller att Skatteverket har mycket egen it-utveckling och att det är svårt att rekrytera personer med olika kompetenser inom it.

– Marknaden är totalt överhettad, säger hon.

En rapport från Skatteverkets internrevision som kom förra våren pekade dock även på andra orsaker till den omfattande användningen av konsulter. Bland annat konstaterades i rapporten att myndighetens internprissättning gjorde det billigare på pappret att ta in konsulter än att anställa.

När granskningen gjordes hade it-avdelningen 820 anställda och 600 konsulter, vilket innebar att 40 procent av bemanningen bestod av konsulter. Den andelen hade ökat successivt under flera år ”trots en motsatt önskan”, står det i rapporten. Mer än 250 konsulter hade varit inne i över två år, flera med arbetsuppgifter som var ”kritiska för verksamheten” och med ”kompetens som Skatteverket inte har utan konsult”, skrev internrevisorerna och manade till en uppstramning.

Efter internrevisionens rapport – och signaler från generaldirektören – beslutade Skatteverket om en riktlinje för konsultanvändning. Den sätter upp principer för när konsulter får anlitas, tydliggör beslutsgången och anger en längsta tid för konsultuppdrag på 24 månader. Den slår också fast att konsulter inte får ha inflytande över strategiska beslut som skulle kunna gynna konsulten eller konsultföretaget, såsom val av teknisk plattform eller arbetsmetodik.

För närvarande är andelen konsulter 35,5 procent, men STs sektionsordförande Jeanette Forsgren bedömer att det handlar om en tillfällig nedgång.

– Det fluktuerar lite upp och ned. Man försöker minska, men det minskar inte, säger hon.

Det finns inget officiellt mål för hur balansen mellan anställda och konsulter ska se ut på it-avdelningen, men enhetschefen Per Landman säger att det talats om att cirka 30 procent konsulter kan vara lagom. Han berättar att man försöker skapa team som består av seniora anställda som står för kontinuiteten och komplettera med juniora anställda samt konsulter. Läget på arbetsmarknaden är dock ett hinder.

– Just nu anställer vi så mycket vi kan, men alla jagar kompetensen. Det är svårt att få in konsulter också, säger Per Landman.

Ett bryderi är det högt uppdrivna löneläget i delar av it-sektorn. Skatteverket, vars it-system till stor del hanterar ekonomiska transaktioner, konkurrerar om arbetskraft med bank- och finanssektorn. Både Per Landman och Camilla Hallberg på HR-avdelningen nämner det politiska påbudet att staten inte ska vara löneledande, även om de inte kan säga exakt hur det påverkar möjligheterna att rekrytera.

Men det kan också finnas andra skäl att inte anställa på mycket höga löner.

– Vissa typer av experter skulle begära över 100 000 kronor i månaden för att ta en anställning. Det är förstås alltid billigare att anställa än att ta in en konsult, men om specialister inte behövs långsiktigt vill vi kanske inte ha in dem som anställda på den nivån, säger Per Landman.

Om konsulter med mycket höga löneanspråk skulle tas in som anställda, skulle det också leda till en väldigt skev lönebild, konstaterar STs sektionsordförande Jeanette Forsgren.

För STs förbundsordförande Britta Lejon är statens konsultanvändning en facklig fråga ur många aspekter. Facket bör bevaka att det finns tillräckligt med jobb för de anställda och att verksamheten bedrivs med kvalitet, menar hon.

Britta Lejon tycker att de lokala fackliga organisationerna även bör hålla koll på upphandlingar av tjänster från bemanningsföretag, där det kan finnas risk att de inhyrda konsulterna har låga löner och dåliga villkor.

– Det är nog inte det första man tänker på som ny förtroendevald, och jag förstår om man inte alltid mäktar med. Men de bör försöka få villkoren klara för sig. Om folk sitter med samma arbetsuppgifter men helt olika villkor kan det i sig skapa en dålig arbetsmiljö, säger Britta Lejon.

Ett omfattande konsultberoende i myndighetsvärlden kan få stora långsiktiga effekter, anser hon.

– Risken är att det blir en maktförskjutning. Vem kan tillräckligt för att säga hur verksamheten bör utvecklas? Har man väl outsourcat kan det vara svårt att ta tillbaka specialistkompetens.

Hon befarar också att inhyrd personal kan ha svårare att säga ifrån om brister i verksamheten, och att det leder till att tystnaden ökar på arbetsplatsen.

– Och tystnad bidrar inte till en öppen och lärande kultur.

Britta Lejon är kritisk till att bilden av myndigheternas köp av tjänster på olika områden är så otydlig.

– Staten borde bekymra sig om sin egen utvecklingsförmåga och skaffa sig bättre kontroll.