Särskilda krav när staten anställer

I slutet av september tvingades Anna Kinberg Batra, landshövding i Stockholms län, lämna sin post. Skälet var att hon rundat regelverket vid flera rekryteringar till topposter på länsstyrelsen och fått hård kritik av Justitieombudsmannen för sitt agerande. Ett av jobben, en nyinrättad chefstjänst, annonserades bara ut genom en lapp i receptionen och gick till den enda sökanden – vars barn Anna Kinberg Batra är gudmor till.

Om Anna Kinberg Batra hade varit högsta chef i ett privat företag hade hon kunnat välja sina medarbetare fritt och sluppit den här typen av uppmärksamhet. Men vid rekryteringar till de omkring 300 000 tjänsterna vid landets statliga myndigheter finns lagar och förordningar som begränsar friheten, en sorts regelkorsett.

En del i den korsetten utgörs av grundlagen. I regeringsformen slås fast att myndigheter alltid ska iaktta saklighet och opartiskhet och beakta allas likhet inför lagen. Även förvaltningslagen nämner den så kallade objektivitetsprincipen.

Regeringsformen beskriver vad principen innebär vid rekryteringar: ”Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.” I vanlig lag, lagen om offentlig anställning, har lagstiftarna preciserat att skickligheten normalt ska sättas först.

Skicklighet kan vara utbildning och yrkeserfarenhet, men också egenskaper som prestationsförmåga, samarbetsförmåga och ledaregenskaper. Det något ålderdomliga begreppet ”förtjänst” gäller enbart erfarenhet av arbete i statliga myndigheter, och kommer sällan på tal.

När dessa principer omsätts i praktiken innebär de att alla intresserade ska ha möjlighet att söka tjänster i staten och att rekryteringarna ska baseras på tydliga kravprofiler. Hela processen ska dokumenteras så att utomstående kan begära ut handlingarna, exempelvis ansökningar och anteckningar från referenstagning, och förstå vad som står i dem.

Ytterligare en särreglering för statliga arbetsgivare är att deras anställningsbeslut kan överprövas av domstolsliknande nämnder. Sökande som anser att de borde ha fått ett jobb på en statlig myndighet kan överklaga till Statens överklagandenämnd eller, om det gäller högskolan, Överklagandenämnden för högskolan. Det finns även en särskild nämnd för de myndigheter som ligger under riksdagen.

De myndighetsföreträdare som Publikt talat med gör bedömningen att regelverket på det hela taget är både sunt och möjligt att leva upp till.

– Jag tycker att ordningen är väldigt bra. Allmänheten ska känna förtroende för att vi väljer den som är skickligast, säger Maria Lestander, personalchef på Socialstyrelsen.

Anette Sahlman, HR-specialist på Centrala studiestödsnämnden, CSN, understryker hur viktiga begreppen förtjänst och skicklighet är för myndigheten:

– Syftet med hela metoden är att undvika vänskapskorruption. Den gagnar också kvalitet, effektivitet och en rättssäker process. Men eftersom skickligheten väger tyngst borde man kanske vända på det och säga skicklighet och förtjänst.

Jessica Rönnberg, HR-chef på Länsstyrelsen i Västra Götalands län, håller med, men tycker att det kan vara svårt att motivera och förklara internt att även kortare vikariat måste hanteras på samma grundliga sätt som fasta tjänster.

– Om en anställd exempelvis vill förlänga sin föräldraledighet måste vi annonsera trots att vi redan har en vikarie. Det leder mer till byråkrati än att det blir bra för alla inblandade, och jag tror att de sökande där ute förstår att det är rimligt att den som redan har vikariatet borde vara bäst lämpad att fortsätta, säger hon.

Men även om regelverket omfamnas av myndigheterna – med viss kritik på marginalen – betyder det inte att det är enkelt att följa. Först och främst måste rekryterarna veta exakt vad de söker. De sökande ska alltid bedömas utifrån kravprofilen, den lista med obligatoriska och meriterande krav som fastställts.

– Upprättandet av en kravprofil är den viktigaste delen för att få en rättssäker och bra process. HR ska vara med, och vi samverkar med facken. Kraven ska vara relevanta och icke-diskriminerande, säger Anette Sahlman på CSN.

Men ibland hamnar man snett trots ett omsorgsfullt förarbete, konstaterar hon.

– Det händer att vi märker under resans gång att vi får fel typ av sökande, utifrån verksamhetens mål. Då stänger vi rekryteringen och gör om och gör rätt.

På Länsstyrelsen i Västra Götalands län har man också erfarenhet av missar i kravprofilen.

– Om vi har för många eller för höga krav kan det bli så att vi inte får sökande. Ibland blir det tvärtom för låga krav och flera hundra sökande, då får vi sätta ribban lite högre nästa gång, säger Jessica Rönnberg.

När ansökningarna har kommit in gallras de sökande som inte uppfyller de obligatoriska kraven, ”ska-kraven”, bort. Den som har två års erfarenhet där det står tre år i kravprofilen går inte vidare, inte heller den som har spridda akademiska poäng när det krävs en examen.

För att uppfylla regelverkets krav på att värdera även personliga egenskaper på ett objektivt sätt använder många myndigheter sig i dag av så kallad kompetensbaserad rekrytering. Modellen innebär att allt fokus ligger på de kompetenser som krävs för tjänsten, och att information om exempelvis familj och fritidsintressen inte tas i beaktande. Några arbetsgivare har slutat att använda personliga brev från de sökande, och intervjuerna ska vara strukturerade, jämförbara och ge exempel på hur kandidaterna agerat i tidigare jobb.

Det kan vara svårt ändå, konstaterar Jessica Rönnberg.

– Vi kan fråga om exempel på vad de gjort i olika situationer för att se om de visar på förmågorna att till exempel kommunicera lyhört och prestigelöst, eller ifrågasätta och ställa krav. Logiken i sådana frågor är att beteende förutspår beteende, men det vi inte vet med säkerhet är ju om exemplen är sanna, säger hon.

När flera kandidaters svar sedan ska jämföras med varandra tillkommer komplikationen att de sökande varit i olika miljöer med olika förutsättningar. Dessutom, framhåller Jessica Rönnberg, är chefer och rekryterare också bara människor.

– Vi lyssnar och bedömer genom vårt eget raster.

Anette Sahlman på CSN håller med om att inte heller kompetensbaserad rekrytering kan vara helt objektiv och att det i slutändan blir fråga om rekryterarnas bedömning. På CSN används ett rekryteringssystem med en utvärderingsfunktion där de olika meriterna ska poängsättas.

– Vi har tre eller fyra personliga egenskaper som vi ställer frågor kring. Om tjänsten exempelvis kräver noggrannhet kan den egenskapen viktas tyngre, och om en ny avdelning söker en chef som är förändringsbenägen kanske det är viktigast, säger Anette Sahlman.

Den sammantagna poängen vägs samman med arbetslivserfarenheten, och den som får högst poäng får jobbet.

– Det ska vara så mekaniskt som möjligt, och spårbart, säger Anette Sahlman.

En myndighet som anställer på löpande band är den snabbt växande Kriminalvården. När kriminalvårdare rekryteras ställs krav på arbetslivserfarenhet och relativt låga krav på utbildning – gymnasium eller annan utbildning. Vid intervjuerna ställs frågor om bland annat bemötande, resultat, driftighet och samarbetsförmåga. De sökandes svar stäms av med deras referenser.

Då händer det att rekryterarna backar, berättar HR-chefen Lena Hadad.

– Det kan komma fram saker som vi inte är helt trygga med och som vi inte fått en förklaring till i intervjun, säger hon.

För att myndigheter inte ska kunna misstänkas för att fatta anställningsbeslut på osakliga grunder måste de också undvika jäv. Jäv innefattar många förhållanden som kan påverka handläggningen på ett otillbörligt sätt, exempelvis familje- eller vänskapsband mellan handläggaren och den sökande.

Medierna har uppmärksammat flera fall där chefer på statliga myndigheter har anställt bekanta eller tidigare nära medarbetare. Det har inträffat hos Polisen, Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Riksrevisionen – och nu senast Länsstyrelsen i Stockholms län.

Alla de myndigheter Publikt varit i kontakt med hävdar att de är observanta på jävsproblematiken och att medvetenheten är stor i deras organisationer. Inom Kriminalvården går alla anställningar via rekryterare på HR-avdelningen som diskuterar frågan med berörd chef, säger Lena Hadad.

– Cheferna får frågan om de tror att det kommer sökande som de känner igen. På mindre orter känner många varandra. I så fall kan man lämna över rekryteringen till en kollega eller en chef högre upp i organisationen.

Inom Polisen arbetar en partssammansatt grupp med förslag på åtgärder som ska minska risken för jäv vid rekryteringar. Beslutet om att inleda ett förändringsarbete togs av den förre rikspolischefen Anders Thornberg efter polischefen Mats Löfvings död. Mats Löfving anklagades för jäv i förhållande till en underordnad chef, Linda Staaf. En intern utredning som redovisades på en presskonferens innehöll hård kritik mot Mats Löfving, och dagen efter hittades han död i sitt hem.

Den interna arbetsgruppen i Polisen diskuterar både anställningsbeslut och så kallade arbetsledningsbeslut, där en redan anställd får en annan tjänst utan att den blir utlyst. Arbetsgivare har rätt att arbetsleda anställda till en ny tjänst om den ligger inom ”arbetsskyldigheten” och anställningen i grunden inte ändras. Eftersom andra intresserade inte kan söka en tjänst som tillsätts genom arbetsledningsbeslut är det inte möjligt att jämföra olika kandidaters skicklighet och förtjänst.

Flera myndigheter uppger att arbetsledningsbeslut används sparsamt, just för att de tjänster som tillsätts inte bedöms ligga inom den anställdes arbetsskyldighet. Men inom Polisen är arbetsgivarens uppfattning att det finns stora möjligheter att arbetsleda anställda till en annan position. Det beror på att alla anställs på en funktion, exempelvis handläggare, sakkunnig eller kommissarie, förklarar Martin Zackrisson Klaar, som är chef för Polisens rekryterings- och bemanningsverksamhet.

– Prövningen av förtjänst och skicklighet är redan gjord i och med det första anställningsbeslutet. Därefter kan man använda arbetsledningsbeslut för att placera personen på en annan tjänst inom samma funktion, säger han.

Polisen för inte statistik över antalet arbetsledningsbeslut, men internt finns en kritik som baseras på uppfattningen att det sker för ofta, enligt myndighetens HR-chef Fredrik Modigh.

– Inte minst de fackliga organisationerna säger att processen vid arbetsledning inte är tillräckligt transparent. Det kan leda till att man ibland inte förstår grunderna för beslutet eller misstänker att beslutsfattaren är jävig, säger han.

ST-avdelningens inställning är att i vart fall alla chefstjänster ska utannonseras, berättar Ann Gustafsson, vice avdelningsordförande för ST inom Polisen och ledamot i den partsgemensamma arbetsgruppen.

– För att undvika risk för vänskapskorruption och jäv är det viktigt med en tydlig och transparent bemanningsprocess, speciellt då det gäller chefstillsättningar och arbetsledningsbeslut. Vi riskerar annars att skapa en tystnadskultur, där medarbetare inte vågar söka funktioner eller ifrågasätta tillsättningar, säger hon.

Polisen och polisforskaren Stefan Holgersson har kritiserat Polisens arbetsmetoder på flera områden. I våras sammanställde han resultatet av en flerårig insamling av data om bland annat rekryteringar i myndigheten där han anser att fel begåtts. En del av fallen gäller personer som arbetsletts till andra arbetsuppgifter, exempelvis som tillförordnad chef för en enhet som de sedermera blivit ordinarie chef för. Stefan Holgersson är kritisk mot Polisens sätt att använda arbetsledningsrätten.

– Det blir väldigt konstigt att pröva en person en gång för alla. Erfarenhet ska ju ingå i bedömningen, och arbetena ser väldigt olika ut även om de har samma funktionsbeteckning, säger han.

Som Publikt tidigare har rapporterat blev Stefan Holgersson själv ett exempel på den företeelse han kritiserat. Han sökte en tjänst som samordnare för brottsförebyggande arbete i polisområde Östergötland, men rekryteringsprocessen avbröts och en annan person tillsattes genom ett arbetsledningsbeslut.

Till skillnad från vanliga anställningsbeslut går arbetsledningsbeslut inte att överklaga till Statens överklagandenämnd. Men eftersom en rekrytering hade påbörjats var det i det här fallet möjligt att överklaga, och det gjorde Stefan Holgersson. Nämnden slog fast att han var den skickligaste kandidaten och skulle ha jobbet.

Polisen rättade sig efter det beslutet, vilket myndigheten enligt Martin Zackrisson Klaar numera alltid gör. Tidigare har det dock funnits exempel på motsatsen. För fyra år sedan fick Polisen allvarlig kritik av Justitieombudsmannen, JO, sedan myndigheten inte följt två beslut som fattats av överklagandenämnden. I ett yttrande till JO skrev Polisen då att även om myndigheten accepterat nämndens beslut för de två personerna skulle det inte vara något hinder för att, genom arbetsledningsbeslut, ”omedelbart omplacera dem tillbaka till deras tidigare arbetsuppgifter”.

Polisen är inte den enda myndighet som underlåtit att följa beslut i Statens överklagandenämnd. Och det finns inga sanktioner i sådana fall. Nämndens ordförande Eskil Nord konstaterar att vad som händer efter beslutet är ”en verkställighetsfråga” som nämnden inte ska hantera.

Ett argument för att inte anställa den som fått rätt i nämnden har varit att det inte går att ha två personer på samma tjänst, och att den först anställde har ett arbetsrättsligt skydd mot uppsägning.

En utredning som har tagit sig an just den problematiken ligger för närvarande på regeringens bord. Utredaren Monica Dahlbom har föreslagit att den person som myndigheten först anställt ska kunna sägas upp av personliga skäl om överklagandenämnden bifaller ett överklagande. Å andra sidan föreslår hon att nämnden bara ska kunna bifalla överklaganden om den anställande myndigheten gjort ”uppenbara” formella fel eller bedömningsfel.

Utredningens förslag gäller både Statens överklagandenämnd och Överklagandenämnden för högskolan. Båda nämnderna avvisar i sina remissvar förslaget att felen ska behöva vara uppenbara. Statens överklagandenämnd påpekar att rätten att överklaga skyddas av Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och Överklagandenämnden för högskolan framhåller att ribban för att den som överklagar ska få rätt redan är högt satt. Bara i enstaka fall varje år beslutar de två nämnderna att den klagande ska anställas, och ett fåtal ärenden skickas tillbaka till den rekryterande myndigheten – återförvisas – för att processen ska göras om.

Enligt Eskil Nord beror det delvis på att myndigheterna har ett relativt stort tolkningsutrymme när det gäller förtjänst och skicklighet.

– Om myndigheten har skarpt skrivna ska-krav i annonsen måste man följa dem till punkt och pricka. Men om de skriver ”fil kand eller motsvarande kompetens” gör ordet ”motsvarande” bedömningsutrymmet större, och det är inte säkert att nämnden kan ingripa, förklarar han.

Många myndigheter, inte minst de stora, är också duktiga på rekrytering och på att dokumentera processen, säger han.

– Deras yttranden är ofta enkelt och tydligt formulerade. Och det krävs ganska stor skicklighet, för man vill ju vara försiktig och inte hänga ut den som inte fått tjänsten.

Vid rekryteringar på högskolor och universitet ser anställningsprocessen ofta lite annorlunda ut. Externa sakkunniga ska alltid anlitas för att yttra sig om de akademiska kvalifikationerna hos kandidater till professurer, och normalt finns två sakkunniga med även vid rekrytering till andra lärar- och forskartjänster, enligt Överklagandenämnden för högskolans ordförande Amina Lundqvist.

Överklagandenämnden för högskolan har ledamöter från akademin, men flertalet är jurister. Nämnden har därför inte alltid egen sakkunskap på det vetenskapsområde som rekryteringen gäller. Det krävs inte heller, menar Amina Lundqvist, som själv är lagman på Svea hovrätt. I normalfallet väger de sakkunnigas bedömning tungt.

– Relativt ofta bedömer vi att både den som fått tjänsten och den klagande uppfyller ska-krav och meriteringsgrunderna, för det finns många kvalificerade sökande. Om exempelvis de sakkunniga är oeniga med lärosätet om vem som bör få tjänsten kan det öppnas en dörr för oss att ifrågasätta lärosätets beslut, säger Amina Lundkvist.

När nämnden har invändningar handlar det oftast om formella fel, exempelvis jäv eller brister i de sakkunnigas utlåtanden. Det kan också hända att annonsen tycks riggad för en viss person, en så kallad skonummerutlysning. Sådana anställningsbeslut kan undanröjas av nämnden, enligt Amina Lundkvist.

Anställningsprocesserna inom akademin har dock ifrågasatts. I en undersökning som fackförbundet Sulf gjorde 2018 framkom att tre fjärdedelar av tjänsterna vid tre granskade fakulteter gått till interna sökande. Några år tidigare slog internrevisionen vid Göteborgs universitet ned på att den humanistiska fakulteten hade anställt 95 lärare utan utlysning.

Ruth Mannelqvist, som är professor i juridik och dekan på den samhällsvetenskapliga fakulteten vid Umeå universitet, var ledamot i Överklagandenämnden för högskolan från 2014 till 2023. Hon tror, utifrån sin erfarenhet, att problemen är mindre utbredda än vad de två nämnda rapporterna antyder.

– Visst finns svarta hål, som den kritiserade fakulteten i Göteborg, men de flesta sköter detta väldigt bra, säger hon.

Så kallade skonummerutlysningar behöver inte heller vara fel, anser Ruth Mannelqvist.

– Ibland är det så att det bara är en eller två som har den efterfrågade kompetensen.

Men kraven måste vara relevanta för arbetsuppgifterna, understryker hon.

– Ibland är det en lång önskelista som görs ganska slentrianmässigt. Man kan exempelvis fråga sig om man måste kunna svenska för att arbeta som forskare i ett internationellt laboratorium.

Lärosätena har, bland annat genom den så kallade autonomireformen 2011, fått större frihet att bestämma sina egna regler – anställningsordningar – för rekrytering. Det gäller exempelvis hur sakkunniga används. En trend som Ruth Mannelqvist noterat under sina år i nämnden är att lärosätena beställer en tätgrupp med namn från de sakkunniga, och inte en enda rekommenderad kandidat.

– Det gör det lättare för lärosätet att välja den som anses matcha utlysningen bäst och svårare för nämnden att hitta argument för att de valt fel person.

Hon kan se det från två håll. Som dekan och arbetsgivarföreträdare tycker hon att det är bra att lärosätena är fria att välja mellan flera topprankade kandidater. Men utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv och den enskildes perspektiv är det inte säkert att det är bra, konstaterar hon.

– Det kan uppfattas som ganska godtyckligt.

Det är alltid arbetsgivaren som beslutar om anställningar och ansvarar för att processen går rätt till, understryker de lokala ST-företrädarna vid de myndigheter Publikt varit i kontakt med. Men facken vill ändå göra sin röst hörd, och lyckas i olika grad.

Flera fackliga företrädare nämner att facken medverkar vid utformningen av annonsens kravprofil, och i vissa fall har de representanter som deltar i slutfasen av intervjuerna. På Länsstyrelsen i Västra Götalands län är facken med på den andra intervjun med kandidater vid chefsrekryteringar, då två till fyra personer kvarstår, berättar STs sektionsordförande Martin Dahl.

– Det tycker jag är bra, och en rimlig nivå. Efteråt träffar vi rekryterande chef och HR och ger vår syn på rangordningen. De uppskattar att få fler ögon på processen. Rekrytering är dyrt, och cheferna stannar ofta länge, säger han.

Det händer att fackliga företrädare på länsstyrelsen får en känsla av att det finns en intern sökande i åtanke, och då påtalar de det för HR. Uppmärksamheten kring händelserna på Länsstyrelsen i Stockholms län har lett till diskussioner om rekryteringsprocessen, men än så länge har ST-sektionen inga förslag om förändringar.

– Det som hände i Stockholm skulle inte kunna hända här, det är alla överens om, säger Martin Dahl.

Även STs avdelningsordförande på Socialstyrelsen, Anders Nordlund, är viss om att hans arbetsplats aldrig skulle rekrytera genom att sätta upp en lapp i receptionen.

– Alla skulle reagera. Om det brister i rekryteringar här beror det knappast på korruption, utan på tidsbrist, säger han.

Anders Nordlund och hans fackliga kollegor erbjuds att delta vid chefsrekryteringar, men då endast vid ett möte med slutkandidaten.

– Det ett samtal och inte en intervju som en del i rekryteringsprocessen. Men vi vill ändå ha en diskussion om hur vi ser på rollen som chef, vad vi värdesätter och tycker är viktigt.

En del ST-avdelningar och sektioner drar nytta av sitt fackliga nätverk för att ta fackliga referenser vid chefstillsättningar. På lärosäten kan det handla om att lyfta arbetsmiljöperspektivet, berättar EvaLena Moser, avdelningsordförande för ST inom universitets- och högskoleområdet.

– Man får vara försiktig och diskret, men man kan till exempel få höra att chefen inte varit på plats och inte tagit ansvar. En gång var det en tilltänkt personalchef på ett lärosäte som var dömd för kvinnomisshandel. Ibland har arbetsgivaren tyckt att det är bra att få vår information, säger hon.

På EvaLena Mosers arbetsplats, Lunds universitet, har ST avböjt att vara med på intervjuer av slutkandidater, eftersom processen i det skedet inte går att påverka. I enstaka fall har facket fört till protokollet att man är oenig om anställningsbeslutet.

EvaLena Moser skulle vilja se mer fackligt inflytande i en tidig dialog om hur tjänsten och kravprofilen ska se ut.

– Vi vill vara med och diskutera behoven, men det hoppar arbetsgivaren gärna över. Det blir mer och mer att man tycker att det är en sak för HR.

Även på CSN upplever fackliga företrädare att de inte får vara med i rekryteringarna på det sätt de skulle vilja.

– Vi har en bra dialog kring kravprofiler, men sedan får vi bara besked om att en viss person har anställts. Vi skulle vilja använda fler verktyg, såsom fackliga referenser, säger Ulrica Fagerberg, avdelningsordförande för ST inom CSN.

Såvitt hon känner till har ST-avdelningen dock inte ifrågasatt någon rekrytering.

– Det är lite svårt att göra eftersom vi inte ser urvalet.

Inom Kriminalvården har ST-avdelningen emellanåt varit kritisk till arbetsgivarens utformning av annonser vid chefstillsättningar. I kravprofilen kan en punkt vara akademisk examen ”eller annan likvärdig erfarenhet”. Det innebär minskad transparens och öppenhet, menar STs avdelningsordförande Joachim Danielsson.

– Man kan ifrågasätta värdet av krav på akademiska meriter när arbetsgivaren har fri prövningsrätt, säger han.

Joachim Danielsson tycker att det är dags att de centrala parterna i staten gör en genomlysning av vad som ryms i begreppen förtjänst och skicklighet, utifrån hur dagens arbetsmarknad ser ut.

– Vi kan kanske hitta mer tidsanpassade skrivningar, säger han.

Men innebörden, att myndigheterna ska rekrytera sakligt och objektivt, får man inte rucka på, understryker han.

– Då hamnar vi i nepotism.